淮河流域“十五五”水安全保障規劃編制思路對策與措施

Ideas, strategies, and measures for the compilation of the water security safeguarding plan during the 15th Five-Year Plan period in the Huaihe River basin

楊鋒

（水利部淮河水利委員會，233001，蚌埠）

摘要：淮河流域是多個國家重大戰略高度疊加區域，流域水安全關乎區域高質量發展與人民高品質生活。總結了淮河流域在水旱災害防御、水資源節約集約利用、水生態保護修復、流域治理管理體制機制法治體系建設等方面的成效，剖析“十五五”時期淮河保護治理高質量發展面臨的防洪體系短板弱項、水資源開發利用和配置體系尚待完善、河湖保護治理形勢依然嚴峻、流域治理管理“四個統一”存在薄弱環節等問題，提出“十五五”時期流域水安全保障規劃編制工作應結合流域實際，重點從完善流域防洪工程體系、實施國家水網重大工程、建立健全節水制度政策、復蘇河湖生態環境、推進數字孿生水利建設、強化體制機制法治建設和流域治理管理等六方面提出思路舉措，旨在為流域經濟社會高質量發展提供堅實的水安全保障。

關鍵詞：淮河流域；水安全保障；規劃編制；高質量發展

作者簡介楊鋒，黨組書記、主任，教授級高級工程師。

DOI：10.3969/j.issn.1000-1123.2025.15.003

習近平總書記強調，科學制定和接續實施五年規劃，是我們黨治國理政一條重要經驗，也是中國特色社會主義一個重要政治優勢。2025年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推進江河保護治理的意見》，要求以流域為單元，統籌推進水災害、水資源、水生態、水環境治理，傳承弘揚水文化，健全江河保護治理制度，形成江河哺育人民、人民守護江河、人水和諧共生的江河保護治理格局。水利作為國家基礎設施的重要組成部分，在經濟社會發展大局中具有舉足輕重的地位。淮河流域是極具發展潛力的重要經濟帶，水安全保障水平直接關系流域人民群眾生產生活安全和品質。新中國成立以來，歷經多輪大規模治淮，流域水利工程體系逐步完善，基本形成較為完善的流域防洪除澇減災、水資源開發利用和配置、河湖生態保護、流域治理管理體系。進入新發展階段，流域極端天氣增多加劇洪旱災害風險、經濟社會快速發展加劇水資源供需矛盾、人民日益增長的美好生活需要與水生態環境保護修復水平不相匹配等問題愈發突出，亟待通過新一輪五年規劃的實施加以應對解決。合理確定“十五五”時期淮河流域水安全保障的目標任務，針對規劃關鍵問題提出思路舉措，謀劃推進流域重點項目，編制好流域水安全保障規劃，對于統籌流域高質量發展和高水平水安全、增進民生福祉具有重要意義。

“十四五”時期淮河流域水安全保障規劃實施成效

淮河流域地處我國東中部，介于長江與黃河之間，跨豫、鄂、皖、蘇、魯五省，是我國南北氣候、高低緯度和海陸相三種過渡帶重疊區域，也是長江經濟帶、長三角一體化發展、大運河文化帶、中部地區崛起等重大國家戰略高度疊加區。2023年，流域常住人口約1.98億人，耕地面積2.36億畝（1畝=1/15hm2），糧食總產量1.39億t，地區生產總值15.62萬億元，分別占全國的14.0%、12.3%、20.0%、12.1%，在我國經濟社會發展大局、生態安全全局、國家糧食安全保障中具有十分重要地位。

2020年8月，習近平總書記在淮河視察時強調，要提高抗御災害能力，抗御自然災害方面要達到現代化水平；要把治理淮河的經驗總結好，認真謀劃“十四五”時期淮河治理方案。“十四五”以來，淮河流域深入貫徹落實習近平總書記重要指示批示講話精神，在水安全、水資源、水生態、水管理等方面持續發力，進一步鞏固健全了由水庫、河道堤防、蓄滯洪區、分洪河道、控制性樞紐和湖泊等工程措施與防汛調度指揮系統等非工程措施組成的流域防洪體系和“四縱一橫多點”的水資源開發利用和配置網絡，水生態環境有效改善，數字孿生流域、數字孿生水網、數字孿生工程起步建設，流域綜合管理能力和水平不斷強化、提高。

1.水旱災害防御“三大體系”不斷完善

流域防洪工程體系逐步完善。“十四五”期間，流域新增工程庫容21.0億m3，新增防洪庫容9.5億m3，重要河道1～5級堤防達標率達84%。出山店水庫、前坪水庫建成，老嵐水庫、袁灣水庫、昭平臺水庫擴容等防洪控制性工程開工建設，洪水調控能力顯著增強；淮河干流蚌埠—浮山段行洪區調整和建設、河南省淮河流域滯洪區建設、山東省湖東滯洪區建設工程通過竣工驗收，淮河干流王家壩—臨淮崗段、正陽關—峽山口段行洪區調整和建設基本完成，安徽省淮河流域重要行蓄洪區建設、洪澤湖周邊滯洪區建設等工程正在加快實施，淮河入海水道二期、蘇北灌溉總渠堤防加固等大江大河干流堤防建設工程和河道整治工程加快推進，河道行洪能力進一步擴大，蓄滯洪區啟用標準提高、布局更加優化；淮河行蓄洪區及淮干灘區居民遷建持續推進，河南省淮干灘區居民遷建工程通過竣工驗收，安徽省淮河行蓄洪區居民遷建2019—2021年3個年度實施方案遷建任務已完成，2023年度實施方案遷建任務正在實施，江蘇省居民遷建規劃確定的外遷任務已全部完成；組織編制淮河區中小河流治理總體方案并分年度開展逐河流治理，已治理重要支流及中小河流的防洪標準基本提高到10年一遇～20年一遇及以上；持續開展病險水庫水閘除險加固，加快推進易澇洼地治理和海堤、城市防洪建設，已治理洼地的除澇標準基本達5年一遇及以上，徐州、蚌埠等7座城市防洪標準達到100年一遇，信陽、淄博、亳州等9座城市防洪標準達到50年一遇。

加快水文站網完善和提檔升級，基本實現淮河及沂沭泗河水系干支流水文站點監測全覆蓋和雨情、水情等信息的自動采集、傳輸與入庫，雨水情監測預報體系初步建立。

淮河防總以及以行政首長負責制為核心的防汛抗旱責任制體系不斷健全，流域防汛抗旱預案體系逐步完善，為做好防汛工作提供了制度保障。

2.水資源配置格局逐步優化，水資源剛性約束制度加快落實

流域水網主骨架和大動脈逐步完善。南水北調東線一期工程持續發揮效益，累計跨省調水超90億m3，持續推進南水北調東線后續工程高質量發展，做好南水北調總體規劃修編（東線部分）、東線二期工程可研深化有關工作；引江濟淮一期工程建成通水，二期工程開工建設，已向淮河及淮河以北地區調水3.69億m3。

供用水保障能力和水資源利用效率明顯提升，水資源配置格局逐步優化。袁灣水庫、官路水庫等一批水源工程加快實施，“十四五”期間流域用水總量持續控制在724億m3以下，新增供水能力35.9億m3；2024年流域萬元GDP用水量和萬元工業增加值用水量分別為33.5m3、12.2m3，較2020年均下降39%，目前農田灌溉水有效利用系數達0.61，農村自來水普及率達94%。

水資源剛性約束制度加快落實。嚴格落實最嚴格水資源管理制度，將“十四五”用水總量控制目標全部分解到省、市、縣級行政區，完成流域15條（個）重要跨省河湖初始水權分配和59條（個）跨地市河湖水量分配，淮河水資源統一調度方案獲批。

流域水資源管理水平逐步提高。水利部淮河水利委員會（以下簡稱淮委）建成水資源監控管理平臺，接入淮河流域81處省界斷面、南水北調東線一期工程4處省界斷面、南四湖周邊19條重要河流、重要飲用水水源地水質等水資源監測信息，流域水資源管理信息化水平不斷提升。

3.水生態環境質量持續提升

流域水功能區水質達標率明顯提升。341個國控斷面中，水質達到或優于Ⅲ類水體的斷面占比連續4年超85%，較“十三五”時期平均水平提高了近25%，53個重要飲用水水源地水質100%達標。

河湖空間管控和保護修復持續加強。持續推進淮河、大運河、南四湖等重要河湖生態保護治理，嚴格河湖水域岸線空間管控，合理控制岸線開發利用強度和方式，規范有序推進流域涉河建設項目管理，在洪澤湖、南四湖等實施退圩還湖面積累計超260km2。

持續加強地下水管理。制定印發45個地市237個縣區地下水取水總量控制指標和43個地市233個縣區地下水水位控制指標，實行地下水水量、水位雙控，實現地下水“雙控”指標體系全覆蓋；2024年印發的地下水超采區劃定成果顯示，流域地下水超采量較2015年下降44.1%，嚴重超采區面積下降72%。

生態流量確定與保障工作穩步推進。制定17條（個）重點河湖生態流量目標和保障實施方案，建成水情系統生態流量監控預警平臺，流域重點河湖生態流量保障目標完成占比連續4年超過90%。

全面強化水土流失預防監督、綜合治理和動態監測。實現49個縣7.86萬km2范圍水土流失動態監測全覆蓋，流域水土保持率達91%。

深入推進母親河復蘇和幸福河湖建設。持續推進南水北調東線一期調水，助力京杭大運河連續4年實現全線水流貫通；實現9條母親河全線貫通和有水時長、河長目標。2021年率先啟動流域層面幸福河湖建設，“十四五”期間高質量建設90余個淮河流域幸福河湖、1700余個省市級幸福河湖，新建成8個國家水利風景區，流域生態面貌持續向好。

4.流域綜合治理管理能力進一步增強

持續完善規劃體系，加強規劃評估和管控。《淮河流域防洪規劃（2025—2035年）》通過水利部審查，組織編制流域水網建設、水土保持、岸線保護與利用、采砂管理、數字孿生淮河及中小河流治理總體方案等專業（專項）規劃，基本形成以綜合規劃為基礎，防洪、水資源等專業專項為支撐，定位清晰、功能互補、協調銜接的流域規劃體系；印發實施《淮委水利規劃實施評估工作管理辦法》，啟動流域綜合規劃、水資源規劃評估，加強規劃引領和管控。

建立流域省級河湖長聯席會議、水行政執法與檢察公益訴訟協作等機制，推動跨部門跨區域協同治理，工作制度化、規范化、科學化水平持續提升。

強化流域防洪、水資源、水生態統一調度。組織編制并實施流域水工程聯合調度運用計劃、淮河水資源調度方案，以及淮河水系、沂沭河、南水北調東線一期和引江濟淮工程年度水量調度計劃，將生態流量保障目標納入年度水資源調度計劃并實施動態預警，完善生態流量保障長效機制。

數字孿生淮河建設不斷推進，初步建成防洪、水資源管理與調配、智慧河湖、水利綜合監管等“2+N”數字孿生業務智能應用，推動數字孿生沂沭泗等上線試運行。

把加強淮河水文化建設作為新時代治水的重要使命，積極推動水文化與水工程融合，建設3處節水教育社會實踐基地，進一步保護好、傳承好、弘揚好水文化；凝煉出“人民至上、系統治理、求實創新、團結奉獻、艱苦奮斗”的治淮精神，為淮河保護治理凝聚起行穩致遠的強大精神動力。

“十五五”時期淮河保護治理高質量發展面臨的新形勢新問題

近年來，國家部署實施長江經濟帶發展、長三角區域一體化發展、中部地區崛起等重大戰略，大力實施鄉村振興，推進美麗中國、大運河文化帶、淮河生態經濟帶建設，流域城鎮化進程加快、財富進一步集聚，迫切需要更高水平的防洪保安、水資源保障、水生態安全體系。與此同時，極端天氣事件頻發重發，“十五五”時期流域水安全保障工作仍面臨諸多挑戰。

1.流域防洪體系仍有短板弱項

流域防洪韌性和安全裕度不足，部分區域防洪標準偏低，部分20世紀中葉建設的防洪工程安全隱患多。淮河干流上游攔蓄洪水能力偏低；中游河道泄流不暢，蓄滯洪區調整建設和居民遷建尚未完成；下游入江入海能力需進一步鞏固，洪澤湖中低水位時泄流能力偏小；沂沭泗河水系防洪標準與區域重要性不匹配；重要支流和中小河流缺乏系統治理；沿海海堤部分堤段標準偏低；2021年鄭州“7·20”特大暴雨暴露出鄭州等重要城市和區域防洪除澇能力不滿足發展和安全需要；監測預警體系存在“最后一公里”梗阻，雨水情監測預報“三道防線”建設滯后，監測感知數據支撐不足。流域協同防洪機制尚不健全，在氣候變化導致極端旱澇災害的突發性和不確定性增加背景下，洪澇、干旱綜合應對能力仍顯欠缺，超標洪水應對措施有待強化。

2.水資源開發利用和配置體系尚待完善

淮河流域多年平均水資源總量928億m3，僅占全國的3%，與流域人口規模、耕地面積、糧食產量、經濟總量不匹配，且徑流豐枯變化劇烈，地勢低平導致水資源調蓄能力先天不足，進一步加劇了流域水資源短缺，流域水網體系亟須完善。當前流域水網主骨架和大動脈尚未搭建完成，引江濟淮二期工程尚未建成，南水北調東線后續工程尚在論證階段，跨流域調水工程能力不足、不能及時發揮效益，山東半島等依賴外調水的區域缺水形勢依然嚴峻，蘇北引江工程體系仍不完善。重點區域水資源配置格局有待進一步完善。淮河以北、江淮分水嶺等地區有眾多支流，但缺乏有效互聯互通，旱災發生時很難做到豐枯互濟，特殊干旱年份供水能力尤顯不足；臨淮崗水資源綜合利用等控制性調蓄工程尚未實施，雨洪資源尚未有效利用，工程綜合效益有待發揮。

3.河湖保護治理形勢依然嚴峻

流域人口稠密，平均人口密度600人/km2，遠超全國平均水平，水資源、土地開發強度大，經濟社會快速發展擠占河湖空間，人水爭地、過度開發河湖資源等現象仍時有發生。水域岸線空間分區分類管控、河道采砂管理等相關管理制度亟待進一步完善和落實。部分地區過度依賴地下水，地下水超采現象仍突出，治理任務重，監管能力有待提高；生態流量保障難度大，部分已建工程缺乏生態流量泄放和監控設施，監測能力和統一調度能力弱。河湖萎縮、水土流失等導致河湖調蓄和生態功能減弱，淮河上游、沂蒙山區等區域水土流失防治任務依然艱巨。沿海地區海水入侵時有發生，部分河湖水資源利用率過高，部分支流水污染問題依然存在，河湖生態保護治理現狀與群眾對美好生活的需求還有差距。河湖生態價值轉化機制尚未建立，河流倫理有待深入研究。

4.流域治理管理“四個統一”存在薄弱環節

流域調度管理權限職責仍不清晰，統一調度效果難以有效發揮。跨區域跨行業聯合治水管水協作機制尚在起步階段，水行政執法質量和效能有待提升。流域管理與區域管理相結合的體制機制尚未完全理順，部分水利工程缺乏流域層面有效監管，需要建立協調聯動、信息共享的統一調度機制。河湖庫和蓄滯洪區等管理亟待加強。體制機制法治與水利支撐保障能力仍不匹配。水法律法規制度體系需進一步完善，規劃指導性和約束性有待增強，規劃實施和督導評估機制亟須健全和完善；蓄滯洪區、防汛調度有關政策有待進一步優化。流域用水權改革尚處于探索階段，水權歸屬不夠清晰，市場發育不充分、交易不活躍。對照“四預”（預報、預警、預演、預案）要求，數字孿生流域及業務應用系統建設還存在不小差距。數據底板、預報調度模型難以滿足智慧化管理需求，水利科技支撐能力薄弱。

總體來看，面對新任務、新機遇和新挑戰，淮河流域水災害防御僅達到“準安全”，水資源供需長期處于“緊平衡”，水生態質量穩中向好的基礎還不穩固，數字孿生淮河體系尚不完善，“十五五”時期需要統籌發展和安全，加快推進淮河保護治理向形態更高級、基礎更牢固、保障更有力、功能更優化的階段演進。

“十五五”時期淮河流域水安全保障規劃的思路舉措

“十五五”時期是我國基本實現社會主義現代化承上啟下的關鍵時期，如何在國家發展大局中找準淮河流域水安全保障定位，并針對淮河上游、淮河中游、淮河下游、沂沭泗河水系、山東半島地區等五個區域的特點情況、存在問題，切實提高流域水安全保障水平，是“十五五”時期淮河流域面臨的關鍵問題。結合重大項目實施情況、水安全現狀和經濟社會發展需要，從加快完善水旱災害防御體系、實施國家水網重大工程、復蘇河湖生態環境、推進數字孿生水利建設、建立健全節水制度政策體系、強化體制機制法治建設和流域治理管理等六個方面提出具體思路舉措，為淮河保護治理高質量發展夯實水安全保障。

1.聚焦洪澇災害防御能力提升，加快完善流域水旱災害防御體系

按照“蓄泄兼籌、洪澇同治、防治并重”防洪總體方略，完成昭平臺水庫擴容、雙堠水庫等工程建設，實施竹竿河張灣等水庫工程，對具備條件的水庫擴容提效，謀劃建設一批中型水庫，進一步提高山丘區洪水攔蓄能力；實施完成淮河干流浮山以下段、峽山口—渦河口段行洪區調整建設，持續推進淮河行蓄洪區及淮干灘區居民遷建，確保蓄滯洪區功能有效發揮；加快推進淮河中游河道整治，實施沂沭泗河洪水東調南下提標等工程，提高河道行洪能力；研究增建三河越閘，鞏固和擴大洪水出路，加速洪水宣泄。實施沙潁河等重要支流系統治理，逐河流推進中小河流治理，加快易澇區治理，持續開展病險水庫水閘除險加固，補齊海堤短板，持續推進重要防洪城市建設，提高重點區域防洪除澇能力。同時加快構建雨水情監測預報“三道防線”，加強氣象、水文等多部門協作，提升洪水預報的精準度和時效性，對洪水演進過程進行精細化模擬和預測，強化“四預”應用；持續健全完善責任落實、決策支持、調度指揮“三位一體”水旱災害防御工作體系，常態化開展水庫水閘等工程設施隱患排查和安全鑒定，加快建立防洪工程固底板、補短板、鍛長板長效機制，強化洪水風險管理，健全和完善超標準洪水應對策略。

2.聚焦水網“綱、目、結”統籌，加快構建淮河流域國家水網工程體系

著力構建國家水網之“綱”。圍繞國家水網在淮河流域內的總體布局，在流域現有骨干水網的基礎上，搭建更加完善的流域水網“四縱一橫”主骨架和大動脈。推進南水北調東線一期工程優化調度，充分發揮功效，推進東線后續工程高質量發展，完善南水北調東、中線供水主骨架；加快引江濟淮二期工程建設，完善引江濟淮供水體系；完善蘇北引江工程體系，優化里下河及沿海地區水資源配置格局。

著力織密國家水網之“目”。推進豫東水資源配置、江淮分水嶺水資源配置等區域水資源配置工程，改善區域水資源供給條件。

著力打牢國家水網之“結”。推進實施臨淮崗水資源綜合利用、長會口水庫等重點水源工程，對有條件的水庫研究開展清淤擴容，增強水資源儲備能力。

加強流域水工程聯合調度，提升水資源調控能力，實現多源互補、多向調節；新建臨淮崗壩上等一批節水型、生態型灌區，加快淠史杭等大中型灌區現代化改造，完善農田灌溉排水體系，持續推進農村供水“規模化、市場化、水源地表化、城鄉一體化”，完善水網“最后一公里”，提高水資源要素與流域經濟社會發展布局的適配性。

3.聚焦水生態系統質量和穩定性提升，加快完善復蘇河湖生態環境治理體系

加強飲用水水源地保護和省界斷面的水質監測，建立完善水資源保護監測、處置、管理機制，配合生態環境部門、地方人民政府開展聯防治污、預警、應急等方面工作。實施瓦埠湖、洪澤湖等河湖生態修復治理，統籌布局和加快實施淮河上游、山東半島等主要河流源頭區、水源涵養區、河湖生態緩沖帶的保護和修復。持續加強河湖庫“清四亂”（清理整治亂占、亂采、亂堆、亂建），從嚴從緊管控河湖水域岸線，實現重點河湖違法違規問題“零增長”。持續開展流域幸福河湖建設和母親河復蘇行動。完善河湖生態流量（水位）監測體系，提高生態流量保障程度。推進地下水超采區綜合治理，鼓勵小水電綠色改造和現代化提升。突出抓好水土流失源頭防控，加大重要水源地等重點區域預防保護力度，建立健全流域水土保持規劃實施責任制，提高水土保持監測監管精準化、智能化水平。積極探索建立河湖生態產品價值實現、橫向生態保護補償和河湖健康預警機制，推進水土保持碳匯和生態產品價值轉化交易。

4.聚焦水利新質生產力，加快構建數字孿生淮河體系

加強視頻監控、衛星遙感、無人機等應用，開展重點堤防、大型水閘等關鍵斷面安全監測設施建設，持續完善流域“天空地水工”一體化監測感知體系。謀劃建立國家水網調度與大數據淮河流域分中心，實現水資源優化配置、防洪抗旱減災、水生態保護等功能的集成，保障流域水安全，持續完善數字孿生數據底板，研究建設流域數字模型平臺、知識平臺，提升數據匯聚、治理、挖掘、服務能力水平。積極運用數字孿生水利技術，將江河湖庫、水網、工程等同步高保真映射到數字空間，實現智能化模擬、前瞻性預演，進一步完善流域防汛抗旱、水資源管理與調配“四預”應用，加快構建河湖管理、工程建設運行管理等業務應用體系，提升水安全保障業務工作的數字化、智能化水平。

5.聚焦強化水資源剛性約束，加快建立健全節水制度政策體系

進一步推動水資源剛性約束制度和國家節水行動方案有效落實，推動水資源節約保護貫穿于流域經濟社會發展全過程和各領域；嚴格建設項目水資源論證和取水許可管理，完善監測計量體系，持續提升水資源調度監測能力；持續推進取水工程（設施）管理、水源地管理、縣域水資源管理規范化；開展地下水超采區動態評估，推進縣域節水型社會標準化和節水高質量發展先行區試點建設，開展重點領域節水工作，高質量建設節水型社會，推動農業節水增效、工業節水減排、城鎮節水降損；鼓勵海水淡化水、礦井水、微咸水等非常規水源利用。

6.聚焦流域治理管理能力和水平提升，加快完善流域治理體制機制法治體系

完善流域、區域層面水權交易平臺建設，持續推進水權、水價、水資源稅、水利投融資、水生態產品價值實現和生態補償等重點領域機制建設，促進流域水資源優化配置和節約集約利用。做好水法、防洪法等修訂配合工作，健全水利法治體系，提高依法治水管水能力。加強水利遺產挖掘和保護傳承利用，強化水文化內涵和時代價值宣傳弘揚，因地制宜開發水文化資源，強化水利風景區和水情教育基地建設，不斷豐富和發展淮河優秀水文化。

強化流域統一規劃。做好淮河流域防洪規劃修編、重要河段河道采砂管理規劃修編，進一步完善流域規劃體系；開展流域綜合規劃、水資源綜合規劃等規劃實施評估，強化規劃實施跟蹤監測評估，加強規劃實施監督管理，提升規劃實施效果，進一步發揮好流域規劃的指導和約束作用。

強化流域統一治理。按照“確有需要、生態安全、可以持續”的原則，圍繞防洪除澇、水資源配置、水生態保護修復、數字孿生水利等領域，謀劃推進治淮工程建設，協調流域上下游、左右岸、干支流關系，統籌治理標準和規模，合理確定取用水規模和實施時序，有序推進項目實施，整體提升流域防洪減災能力。

強化流域統一調度。健全流域水工程多目標統籌調度機制，印發實施水工程聯合調度運用計劃，充分發揮流域水工程體系的整體作用。組織修訂淮河防御洪水方案及洪水調度方案，強化流域防洪統一調度。強化流域水資源統一調度和生態流量保障，健全淮河水系、南水北調東線一期工程、引江濟淮工程水資源調度會商工作機制，編制實施淮河水系、沂沭泗河水系和南水北調東線一期、引江濟淮等重大引調水工程年度調度計劃，加強對當地水、外調水等不同水源、不同控制工程的聯合調度，動態調度王家壩等主要控制斷面，嚴格落實生態流量保障要求，做好抗旱水資源應急調度。

強化流域統一管理。充分發揮淮河防汛抗旱總指揮部辦公室、“流域+省河長辦”等機制平臺作用，強化河湖庫管控及蓄滯洪區等防洪區、防洪工程管理，健全跨部門聯合、與刑事司法銜接等機制，加快構建重要流域上下游、左右岸、干支流貫通一體的河湖保護治理體系。完善流域水行政許可審批機制，規范洪水影響評價、取水許可等水行政許可審查審批。

對規劃編制工作的幾點建議

1.突出流域性特征，堅持系統思維治水管水

流域性是水利工作最本質、最顯著的特征，規劃編制工作應堅持全流域“一盤棋”思維，統籌考慮上下游、左右岸、干支流的關系和調水區、受水區的關系，統籌規劃工程布局與項目實施，推動流域協同保護與治理。同時，謀劃構建跨領域跨行業協同融合的創新發展體制機制，將水利規劃深度融入國土空間優化進程，緊密對接國家重大區域發展戰略，為涉水基礎設施建設預留必要空間，確保水安全保障目標與其他行業發展目標同向發力、相互促進。

2.硬投資和軟建設兩手抓，創新治理路徑

堅持“項目跟著規劃走、資金跟著項目走、監管跟著資金走”原則，遴選出一批發展急需、前期成熟、作用顯著的重大水利工程，突出以國家水網為“硬”抓手的水利基礎設施建設，深化體制機制改革等“軟”建設，與重大項目建設形成合力，確保工程順利實施、長久穩定發揮效益。同時，將數字技術、網絡技術和人工智能等新質生產力全方位融入工程建管全生命周期，對工程相關聯的水文、氣象、河流、生態進行全過程全方位的透徹感知，支撐科學決策、精準調度，使水利工程在各種復雜工況下的安全度更高、工作效率更高、綜合效益更好。

3.加強公眾參與，提高規劃編制科學性

規劃編制應加強調研論證和專家咨詢，充分考慮流域上下游、左右岸的利益，統籌協調各方需求，廣泛凝聚共識，確保規劃的前瞻性、系統性、科學性與可操作性。同時，要加強水安全宣傳教育，建立公眾參與水管理的機制，形成全社會共同關心、支持和參與水安全保障工作的良好氛圍，推動規劃實施。

結語

面對復雜嚴峻的水安全形勢，“十五五”時期，淮委和流域各地將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全力推進流域“十五五”水安全保障規劃實施，加快重點項目實施，聚焦水治理重點和難點，不斷完善流域防洪除澇減災體系、水資源開發利用和配置體系、河湖生態保護治理體系、流域治理體制機制法治體系，切實提升流域水安全保障能力，為淮河流域高質量發展和高水平水安全提供堅實支撐。

Abstract: The Huaihe River basin is a region with a high concentration of multiple national strategic initiatives, and its water security is critical to the region’s high-quality development and the quality of life for people. This paper summarizes the basin’s achievements in flood and drought disaster prevention, water conservation and intensive utilization, ecological protection and restoration, and the development of governance systems and legal frameworks. It analyzes the challenges faced during the 15th Five-Year Plan period, including weaknesses in the flood control system, the incomplete system for water resources development and allocation, the continuing severity of river and lake protection and governance issues, and deficiencies in the “four unifications” of basin governance and management. In response, the plan’s formulation should be based on the actual conditions of the basin and focus on six key areas: improving the flood control system, implementing major national water network projects, establishing and improving water-saving policies and institutions, restoring river and lake ecosystems, promoting the development of digital twin water conservancy, and strengthening institutional, legal, and governance systems. These efforts aim to provide a solid water security safeguarding for the region’s high-quality economic and social development.

Keywords: Huaihe River basin; water security; planning compilation; high-quality development

本文引用格式：淮河流域“十五五”水安全保障規劃編制思路對策與措施[J].中國水利，2025（15）：12-18.

封面供圖水利部淮河水利委員會

責編王慧

校對｜劉磊寧

審核軒瑋

監制趙洪濤

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