編者按

“十五五”規劃建議對未來五年房地產發展作了清晰定調，“推動房地產高質量發展”被置于民生保障框架之下，成為房地產發展的核心主題。對于如何實現高質量發展，“十五五”規劃建議作了重點闡述，核心內容可歸納為完善制度，優化供給和提升品質。圍繞這三方面重點，我們將結合房地產發展現狀作進一步闡釋?！?/span>

城市與區域治理研究院 蘇志勇/文

“十五五”規劃建議對未來五年房地產發展作了清晰定調，“推動房地產高質量發展”被置于民生保障框架之下，成為房地產發展的核心主題。對于如何實現高質量發展，“十五五”規劃建議作了重點闡述，核心內容可歸納為完善制度，優化供給和提升品質。圍繞這三方面重點，我們將結合房地產發展現狀作進一步闡釋。

“高質量發展”已經成為未來五年房地產發展的核心主題。

如何推動房地產高質量發展？“十五五”規劃建議明確提出：“加快構建房地產發展新模式，完善商品房開發、融資、銷售等基礎制度。優化保障性住房供給，滿足城鎮工薪群體和各類困難家庭基本住房需求。因城施策增加改善性住房供給。建設安全舒適綠色智慧的‘好房子’，實施房屋品質提升工程和物業服務質量提升行動。建立房屋全生命周期安全管理制度?！?/span>

從一系列表述可以看出，實現房地產高質量發展，核心在于加快構建房地產發展新模式，而新模式的根基在于一系列基礎制度的完善。這是一場觸及行業根基的深刻變革，成功的關鍵在于突破舊模式的路徑依賴，通過系統性的制度創新，圍繞安全、民生與品質，重塑行業的發展邏輯。

一、構建基礎性制度，防范化解行業風險

“十五五”規劃建議提出，“加快構建房地產發展新模式，完善商品房開發、融資、銷售等基礎制度”。

完善開發、融資、銷售等基礎性制度，是構筑房地產高質量發展制度體系的基石，核心在于重構全產業鏈運行的底層規則框架，突破長期依賴規模擴張的路徑鎖定。當前房地產基礎性制度的系統性缺陷集中表現為開發端用地效率低下、融資端杠桿依賴固化、銷售端信息透明度不足等癥結。開發端，全國住宅用地成交面積連續三年萎縮，而部分城市閑置地塊占比仍維持在8%以上，土地低效利用與規劃協同不足問題并存。融資端，行業整體融資結構中債務融資占比仍超70%，股權融資與REITs占比不足5%，融資渠道嚴重匱乏。銷售端，多地仍存在"虛假營銷""合同陷阱""預售資金挪用"等亂象。

如何完善商品房開發、融資、銷售制度？住房城鄉建設部部長倪虹在《<中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議>輔導讀本》（以下簡稱《輔導讀本》）發表的署名文章中作了進一步闡述：在房地產開發上，做實房地產開發項目公司制，項目公司依法行使獨立法人權利，企業總部履行投資人責任，項目交付前，嚴禁投資人違規抽挪項目公司銷售、融資等資金，嚴禁抽逃出資資金或提前分紅。在房地產融資上，推行主辦銀行制，一個項目確定一家銀行或銀團為主辦銀行，項目開發、建設、銷售等資金存入主辦銀行，主辦銀行保證項目公司合理融資需求，形成主辦銀行與項目公司利益共享、風險共擔的機制。在商品房銷售上，推進現房銷售制，實現所見即所得，從根本上防范交付風險；繼續實行預售的，規范預售資金監管，切實維護購房人合法權益。

這些基礎性制度旨在從根源上化解舊模式下開發、融資和銷售端產生的風險。在開發端，通過夯實項目開發公司獨立法人制，有效保障項目資金用于建設，從根本上預防項目爛尾。在融資端，通過城市房地產融資協調機制和主辦銀行制度，確保資金專款專用，穩定項目建設的資金鏈。在銷售端，有力有序推進現房銷售；對于暫時保留預售制的項目，將極其嚴格地規范預售資金監管，保障交付安全。

除此之外，建議在開發端建立以項目履約率、土地利用率、交付質量為維度的動態評價體系，對評價不達標的開發企業實施資質降級或強制退出，打破"囤地不開發"的行業痼疾。在融資端，建議加速推進保障性住房、租賃住房和商業不動產REITs擴容，構建多層次融資體系，從根本上分散風險并降低對銀行信貸的過度依賴。在銷售端，逐步建立全國統一的預售資金監管平臺，實現資金流向、工程進度、合同備案三端數據實時聯動，杜絕資金挪用。同時，建議推動購房合同標準化、電子化備案全覆蓋，打通住建、稅務、金融系統數據壁壘，構建全流程可追溯體系。這一閉環機制的建立，將從根本上重塑市場預期，引導資源向合規、高效、透明的優質企業集中。

二、建立全生命周期管理制度，保障長期安全

“十五五”規劃建議首次提出“建立房屋全生命周期安全管理制度”，標志著我國房地產行業發展邏輯正在從過去追求開發規模和速度，轉向注重長期品質、安全與可持續性，讓“好房子”從美好愿景落地為可執行的制度體系。

倪虹在《輔導讀本》署名文章中表示，從我國存量房屋規模大、建成時間長的實際出發，加快建立房屋安全體檢、房屋安全管理資金和房屋質量安全保險制度，強化房屋安全保障。房屋安全體檢制度旨在及時發現房屋質量安全風險隱患。房屋安全管理資金制度旨在解決房屋修繕資金問題。房屋質量安全保險制度旨在以市場化方式提高安全保障能力。由此可見，房屋定期體檢是落實房屋全生命周期管理的制度基礎，房屋養老金是落實房屋全生命周期管理的資金保障，房屋安全保險是落實房屋全生命周期管理的配套支撐。這三項制度相互關聯，互為銜接，共同構筑起房屋全生命周期的安全基石。

建立房屋全生命周期安全管理制度，核心抓手是“房屋養老金”。即建立房屋專項維修資金和住宅工程質量潛在缺陷保險制度。前者解決日常維護和大修的資金來源，后者為房屋在保修期后的結構性質量缺陷提供風險保障，二者共同構筑起資金“安全墊”。對于房屋養老金的資金來源，倪虹在文章中表示，房屋安全管理資金由個人賬戶和公共賬戶組成，個人賬戶即業主交存的住宅專項維修資金，交存按現行規定執行；公共賬戶按照“取之于房、用之于房”“不增加個人負擔、不減損個人權益”的原則，由政府負責建立，通過財政預算安排、土地出讓金歸集等方式籌集。

建立房屋全生命周期安全管理制度是一項復雜的系統工程，涉及法律、金融、技術、治理等多個層面。在法律層面，需要健全相關法律法規，明確責任邊界；在金融層面，需要創新政策工具，破解資金難題；在技術層面，需要建立技術標準與數字化平臺，實現智慧管控；在治理層面，需要強化監督執行機制，確保各項制度落地。

在實施路徑上：一是要強化法治與標準保障，結合實際及時修訂相關法規和地方標準，為房屋體檢、房屋養老金管理等制定清晰的技術規范。二是推動數字化轉型，積極應用BIM（建筑信息模型）、CIM（城市信息模型）、物聯網等技術，構建統一的房屋全生命周期管理平臺，實現動態監測和智能預警。三是明確責任與協同共治。房屋全生命周期安全管理涉及住建、自然資源、規劃、城管、財政等多部門，需要建立高效的部門聯動機制。要明確主體責任，壓實建設單位、施工、設計、監理等各方在各自年限內的質量安全責任，并建立終身責任追溯機制。

三、優化要素配置與配套制度，激活市場活力

“十五五”規劃建議強調通過優化要素配置和完善配套制度來激活市場活力。對于房地產來說，關鍵在于建立“人、房、地、錢”要素聯動機制，實現“以人定房、以房定地、以房定錢”，使土地和金融資源更精準地匹配真實的人口和住房需求。目標是“人”的安居樂業、“房”的供需平衡、“地”的高效利用、“錢”的穩健支持，最終實現房地產高質量發展。

以人定房，需要建立人口流動與住房需求的精準預測與響應機制?！叭恕钡木S度，要動態監測常住人口、人口流入流出量、年齡結構、產業人才引進計劃等關鍵指標，建立住房需求動態監測平臺?！胺俊钡木S度，根據人口預測制定差異化的住房供給方案，明確各類住房的建設規模、結構和布局，形成清晰的住房發展規劃。人口凈流入的大城市，重點增加保障性租賃住房、小戶型普通商品住房供給；人口流出城市，嚴格控制新增住房用地，重點在提升居住品質和配套上下功夫。

以房定地，需要建立住房規劃與土地供應的彈性匹配機制。一方面，根據住房需求調節供應總量和結構；另一方面，優化土地供應方式，推行“限地價、競質量”“限房價、競地價”等模式，從源頭上引導住房質量提升，同時增加租賃住房、保障性住房土地供給。

以房定錢，需要建立金融支持與風險防控的協調機制。一是實施差異化金融政策，支持合理融資需求。需求端，銀行業金融機構的房貸政策應與城市住房政策聯動，對人口流入城市的新市民、青年人的首套購房、合理改善需求給予信貸支持；對投資投機性需求給予嚴格限制。供給端，信貸、債券資金投放有限支持符合住房發展計劃的項目，如保障性住房、城市更新等。二是發展多元化融資渠道。大力發展不動產投資信托基金（REITs），為租賃住房、基礎設施等項目提供權益型融資，降低對傳統銀行貸款的依賴。三是建立風險隔離墻，嚴格落實商品房預售資金監管制度，確保項目竣工交付，防止資金被挪用。

建立“人、房、地、錢”聯動機制的本質，是推動城市治理和房地產管理模式的深刻變革：從“以地謀發展”到“以人定供需”，將城市發展的重心從土地財政回歸到人的需求；從“單項決策”到“系統聯動”，打破部門壁壘，實現政策的協同效應；從“事后調控”到“事前引導”，利用大數據實現精準預測和逆周期調節，減少市場大起大落。

此外，“十五五”規劃建議提出，“完善促進消費制度機制，清理汽車、住房等消費不合理限制性措施”。標志著國家對住房消費的定位和調控思路發生了深刻轉變，住房的消費屬性和民生屬性被提到了前所未有的高度。

近年來，國家圍繞促進合理住房消費出臺了一系列激勵政策，各地逐步放松了限購、限貸、限價等限制性措施，2025年三季度，北京、上海等地也調整了部分區域的限購政策，以釋放居民剛需和改善性住房需求。但是當前住房消費領域依然存在一些阻礙市場正常運行、抑制合理住房需求的管理措施。一些核心城市過于嚴格且一刀切的限制性政策有望繼續優化，住房交易環節門檻和成本有望進一步降低，阻礙住房消費的隱性壁壘（如公積金跨區域使用限制）有望破除，對租賃人口享受公共服務方面的限制有望得到有效解決。

（此文刊于中國房地產報11月10日11版 責任編輯 蘇志勇）

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