農村供水縣域統管有關思考

胡孟，李連，包嚴方

（1.中國灌溉排水發展中心，100054，北京；2.水利部農村飲水安全中心，100054，北京；3.湖北省農村飲水安全保障中心，430060，武漢）

摘要：為加快推進農村供水高質量發展，補齊運行管護短板，在深入調研的基礎上，梳理了縣域統管發展歷程，闡述了推進縣域統管的意義，深入分析了縣域統管存在的問題，界定了縣域統管判斷標準，提出了加快推進縣域統管的若干思考和建議。聚焦當前部分縣域統管存在的范圍、職責不清及長效運營機制有待完善等問題，研究提出縣域統管的關鍵要素：需要有全覆蓋的服務對象、專業化的管理主體、現代化的管理手段、均等化的管理質效、可持續的運營機制。農村供水縣域統管具有整體性、系統性、協同性、專業性、經營性等特點，要因地制宜、分類施策，選擇適合實際的管理模式，需要政府與市場協同發力，運用現代化手段提升管理水平，健全良性水價機制，提升縣域統管質效，更好地推動農村供水高質量發展。對于當前尚不具備全面推行以市場化、專業化為主體的縣域統管的地區，強化行業監管和技術指導，充分發揮基層治理體系作用，守住農村飲水安全底線。

關鍵詞：農村供水；縣域統管；工程體系；數智化

作者簡介：胡孟，副主任，正高級工程師，從事農村水利水電相關研究工作。

基金項目：水利政策研究項目“農村供水區域/縣域統管長效運行機制研究”（2-1-2130399）。

DOI：10.3969/j.issn.1000-1123.2025.08.005

引言

我國歷經多年農村供水工程建設，農村飲水安全保障水平不斷提升。截至2024年年底，全國農村供水工程有480余萬處，農村自來水普及率達到94%，規模化供水工程覆蓋農村人口比例達到65%，農村供水工作取得了顯著成就。然而，受限于自然地理條件，與城鄉融合發展、鄉村振興戰略要求以及農村居民對更美好生活的向往相比，農村供水工程運行管護仍然較為薄弱。為加快推進農村供水高質量發展，2024年3月印發《水利部辦公廳關于加快推進農村供水縣域統管工作的通知》，充分汲取地方實踐經驗，著力補齊運行管護短板，全面推進農村供水縣域統管工作。2025年《中共中央 國務院關于進一步深化農村改革 扎實推進鄉村全面振興的意見》指出，有條件的地方可推行農村供水縣域統管和專業化管護。為更有效地推進農村供水縣域統管工作，在深入調研分析我國東部、中部和西部不同地理條件、有代表性的10個省份221個縣230個縣域統管主體情況的基礎上，闡述了推進農村供水縣域統管的意義，深入分析縣域統管存在的主要問題，界定了縣域統管判斷標準及認識誤區，提出了加快推進縣域統管的若干思考和建議。

推行農村供水縣域統管的意義及實踐基礎

1.農村供水縣域統管發展進程

為加強對面廣量大的小散供水工程建后運行管護，2015年水利部印發《關于進一步加強農村飲水安全工程運行管護工作的指導意見》，探索以縣為單位，健全縣級農村飲水安全工程管理技術服務體系，有條件的地區成立縣級統管的管理服務公司。2019年，水利部印發《關于建立農村飲水安全管理責任體系的通知》，要求到2019年6月底全面落實農村飲水安全管理地方人民政府的主體責任、水行政主管等部門的行業監管責任、供水單位的運行管理責任“三個責任”，到2019年年底健全完善縣級農村飲水工程運行管理機構、運行管理辦法和運行管理經費“三項制度”，推進農村飲水安全有人管、有制度管、有錢管。2019年，安排中央水利發展資金支持農村供水工程維修養護，千噸萬人供水工程重點推行企業化運營和專業化管理，小型供水工程落實管水員，鼓勵有條件的地方通過購買服務方式推行社會化專業化管理。“十四五”期間，為鞏固拓展農村飲水安全脫貧攻堅成果，部分地區積極探索投建管運一體化，對轄區內農村供水工程實行統一管理，總體提升農村供水保障水平。

2.推行農村供水縣域統管的必要性

①推行縣域統管是發揮有為政府和有效市場的必然要求。農村供水兼具公益性和經營性雙重特征，政府不能既當“裁判員”，又當“運動員”。新發展階段需要發揮好有為政府和有效市場作用，積極吸引培育更多市場主體參加農村供水工程投建管運，讓工程變資產、資產變資本、資本變資金、資金變投資，實現專業的人干專業的事，更好推進農村供水事業發展。

②推行縣域統管是破解農村供水工程管護難題的有效途徑。到2024年年底，全國千人及以下供水工程數量占比99%以上，工程點多、量大、面廣。從各渠道農村供水問題分析來看，水量不足、水質不好等問題大多發生在小散供水工程。這些工程基礎設施相對薄弱，管理難度大。要充分發揮統管機構的規模優勢和專業優勢，以大帶小，以豐補歉，變逐處工程分散管理為縣域集中統一管理。

③推行縣域統管是推動鄉村全面振興的重要內容。讓農村基本具備現代生活條件、農民就地過上現代文明生活是實施鄉村振興戰略的核心要義。持續穩定供水是現代生活條件的重要基礎，是農村民宿、食品加工、鄉村旅游等產業發展的先決前提。近年來，我國推動農村供水高質量發展，推行農村供水“3＋1”標準化建設和管護模式，其中的“1”就是農村供水縣域統管和專業化管護，確保持續穩定供水，支撐鄉村全面振興。

3.推行農村供水縣域統管具有工程實踐基礎

①農村供水工程規模化發展趨勢加快。隨著經濟社會發展，農村供水工程建設標準和水源選擇理念也在變化。在農村飲水解困及全國農村飲水安全工程“十一五”規劃期間，優先選擇以地下水為水源，建設單村聯村供水工程。此后，湖北省提出了千噸萬人供水工程的建設理念，山東省提出了農村供水城市化、城鄉供水一體化的發展思路，供水規模化發展在各地陸續鋪開。當前，供水工程建設盡可能選擇大的地表水源，優先推進城鄉供水一體化、集中供水規模化。經過持續推進，全國規模化供水工程覆蓋農村人口比例由2015年的36%提高到2024年的65%，農村供水工程總數量從2012年的5887萬處減少到2024年的480余萬處，上海市、江蘇省已全域實現城鄉供水一體化，農村供水工程規模化發展為縣域統管奠定了工程基礎。

②國家水網建設為農村供水統管提供了發展良機。構建“系統完備、安全可靠，集約高效、綠色智能，循環通暢、調控有序”的國家水網，是推動水利高質量發展、在更高水平上保障國家水安全的重要舉措。農村供水使用大水源、接入大水網，可解決水源不穩定、規模化供水工程覆蓋人口比例不高、水質不優等問題。南水北調東中線一期工程全面通水以來，惠及了沿線45座大中城市1.85億人，徹底解決了河北省黑龍港等地區氟超標和苦咸水問題。安徽省依托引江濟淮大型引調水工程，推動皖北約3000萬人喝上優質地表水。近年通過實施小型引調水工程，推進1000多萬農村居民置換穩定水源，提升了供水保證率。

③城鄉供水領域的“兩手發力”條件較好。“十四五”期間，水利部與國家開發銀行、中國農業發展銀行等聯合出臺政策文件，在貸款期限、利息、償還方式和資本金比例等方面給予了優惠支持。在沒有中央專項建設投資支持下，2022年以來農村供水工程建設投資連續三年超過1000億元，2024年農村供水工程建設投資中社會資本和銀行貸款占比超過50%，規模較大的水務水投公司深度介入并逐步擴展城鄉供水市場，為縣域統管奠定了扎實的專業基礎和管理基礎。浙江省麗水市以水費為現金流，2024年發放“取水貸”超過8億元，解決了單村水站改造融資難題，推進了縣域統管加速提質。

農村供水縣域統管存在的問題

通過廣泛深入的調研和數據分析，發現農村供水縣域統管還存在一些問題，主要包括以下方面。

①部分縣域統管范圍界定不清晰。一些地區對縣域統管的界定原則、判斷依據、標準內涵把握不精準。有的認為縣域范圍內只能有一個實施主體并全部管理到戶才是縣域統管；有的認為縣級水行政主管部門或縣級農村供水管理總站等單位將農村供水工程全部納入行業監管范圍，每處工程明確了有人管理，可視為縣域統管；有的認為對農村集中供水工程統一管理、分散供水工程村級自管，也可視為縣域統管。從實踐上看，由于界定不清晰，部分地區的縣域統管成效不明顯。

②部分縣域統管職責分工不清晰。有的是政府部門與縣域統管主體的職責分工不明確，沒有把行業監管和運行管理區分開來；有的沒有建立操作性強的考評機制，缺乏獎勵懲戒措施。224個有效數據樣本中62個統管主體（占比約28%）未建立考評機制，主要分布在山地、盆地、丘陵和高原地區，運行好壞沒有界定標準和獎懲措施，縣域統管未能實現預期效果。

③現代化管理技術手段缺乏。調研顯示，運行管理支出中，平均維修養護經費支出占比41%，人員工資支出占比20%，運轉支出占比28%，缺乏新技術應用的經費列支，約50%的統管主體未建立縣域統管信息平臺。根據初步統計，全國700多個縣域建成了農村供水信息管理平臺，覆蓋度不足1/3。部分地區雖然建設了信息管理平臺，但存在數據不全不準、功能不完善等問題，對標智慧供水和縣域統管要求還有很大的差距。

④長效運營機制不健全。調研發現，不少地區的平均水價低于供水成本，財政補貼不足以彌補經營缺口，縣域統管效果不理想。224個管理主體中，僅有部分丘陵地區能實現保本微利，平均執行水價2.48元/m3，平均供水成本2.34元/m3，其他地區平均水價均低于供水成本，高原和盆地地區問題較為突出。

不同地區平均執行水價和供水成本

按統管主體屬性分析，國企維修養護經費支出占比高，事業單位人員工資支出和其他稅費等支出占比較高，合資企業（有2個及以上投資主體）運轉支出占比最高。調研數據顯示，75個統管主體有政府補貼，占比約33%，按地形統計，高原和丘陵地區財政補貼縣區占比高；新疆伊犁采取全額撥款，河南濮陽市采用可行性缺口補貼，其余多按年固定金額補貼。有155個統管主體沒有政府補貼。

不同統管主體費用支出情況

⑤縣域統管質效不高。部分地區推行的縣域統管質量有待提升，仍不同程度存在重建輕管等問題，大型水廠多數能夠按照規范管理，小型水廠收入不足，對專業化團隊和人員的需求未能有效滿足。調研顯示161個管理主體（占比約72%）存在管理資金不足、管道設施老化、供水水壓低等問題。

農村供水縣域統管界定標準和需要明晰的幾個問題

1.農村供水縣域統管界定標準

農村供水縣域統管是指以縣域地理版圖為單元，以水量水質達標、管理服務到戶到人為目標，由專業化管理公司負責轄區或片區農村供水工程統一管理、統一運行、統一維護，服務對象涵蓋全部農村供水工程和全部農村供水人口。縣域統管的關鍵要素可基于以下“五有”進行判斷。

①有全覆蓋的服務對象。中國式現代化的一項重要特征是全體人民共同富裕的現代化。縣域統管的核心要義就是通過以城帶鄉、以大帶小、以肥帶瘦、以豐補歉等方式，實現縣域所有農村供水工程和供水服務對象的全覆蓋供水管理和服務。鑒于地區差異性、供水發展階段性和經濟可行性，縣域統管可在兜住小散供水底線的前提下，統一部署，分層推進，分批實施，最終實現農村供水縣域統管全覆蓋。

②有專業化的管理主體。農村供水凈化消毒、水質檢測監測、電氣與自控等方面專業性、技術性較強。縣域統管是為了解決農村供水工程尤其是小散供水工程管理不專業、不規范、不到位的問題，所以需由專業化的管理公司進行管理維護，讓專業的人干專業的事。

③有現代化的管理手段。農村供水工程數量多，供水管道長，覆蓋范圍廣。實踐證明，傳統的人工、現場、手動等管理方式效果不好。因此縣域統管要健全現代企業管理制度，建立縣級農村供水管理一張圖和綜合管理服務平臺，有條件的地區鼓勵運用新質生產力，通過立體感知、自動監控、優化調度、智慧運行、風險防控，實現供水系統安全、穩定、高效運行。

④有均等化的管理質效。促進城鄉供水服務均等化，雖有城鄉供水之別，但無城鄉供水之差，是落實城鄉融合和鄉村振興戰略的重要體現。農村供水縣域統管的出發點和落腳點都是農村供水人口，農村居民能否享受到和當地縣城居民一樣的供水標準、供水質量、供水服務，是判斷縣域統管水平好壞的一項重要指標。

⑤有可持續的運營機制。農村供水縣域統管一頭連著千家萬戶，一頭連著供水企業，要實現可持續發展，必須多方共贏。保障用水戶飲水安全是有供水成本的，建立良性水價機制和財政分擔機制是縣域統管可持續運營的基礎。同時政府和市場要“兩手發力”，籌集資金對老舊供水管網等設施設備進行更新改造，夯實縣域統管的工程設施基礎。

2.農村供水縣域統管需要明晰的幾個問題

縣域統管后是否就不需資金支持了？縣域統管作為一種管理手段，要持續發揮作用，必須要有穩定的供水服務對象和資金來源，才能有穩定的供水服務保障。在啟動階段，可能涉及管理產權的變革和統一，涉及資產的整合、收購、處置，需要購買產權、經營權等方面的資金；在實施中可能涉及完善工程設施的建設改造資金及運營財政補貼資金。

縣域統管后是否就可以“一交了之”？農村供水安全保障只有進行時，沒有休止符。做好縣域統管，不能僅僅停留在簽訂一紙合同上，要明確政府和縣域統管單位的責任和權力，統管單位對統管范圍內的全部農村供水工程設施進行運營管理，確保供水安全；政府對統管單位進行有效監管，制定考核機制，協調解決運維資金不足等問題。

分片分級管理是否也是縣域統管？對人口較為集中、經濟條件尚可的平原或淺丘陵地區，統管到戶可提升縣域統管效率，統籌水源、水廠、管網、用水戶全鏈條管理。對暫不具備條件的地區，可因地制宜探索分片分級的不同統管主體進行管理，但不得降低供水質量和管理服務標準。分片管理要統一管理標準和考核要求，有序推進管網互聯互通、互為備用。縣域統管和基層治理不是對立的，是辯證統一的關系。個別地區反映，過于求快地推行縣域統管到戶，導致原本能夠很好發揮作用的村集體和管水員以前“在干”、現在“在看”，投入更多了，效果反而不佳。因此，分級管理要充分發揮鄉鎮政府、基層黨組織、村集體和管水員作用，分級分步驟實施，現階段可采取躉售至鄉鎮或村并采取技術指導服務等方式，解決“最后一公里”管理不到位的問題。

縣域統管后是否就沒有農村供水問題了？經向多個縣城供水管理公司了解，管理公司每月可能會接到數十個供水問題報修等電話。農村供水水源、供水設施與管材、管齡、管壓和管道敷設狀況，以及自然災害和水污染等突發事件多發易發的現實，必然導致發生農村供水問題。縣域統管的作用是在管理層面盡快實現問題動態清零，在工程設施更新改造方面還需要建設和維修養護資金的投入，提升供水系統韌性和抵御風險的能力。

推進農村供水縣域統管的建議思考

1.因地制宜選擇合理的縣域統管模式

調研中各縣域采用的統管模式主要有城鄉供水統管、農村供水統管以及分片分級統管等方式。根據自然條件、鎮村分布、人口居住、供水對象、水源水網、工程布局、政府財力等因素，結合現有農村供水工程管理狀況，科學合理確定縣域統管模式。

農村供水縣域統管模式

此外，對于小散供水工程較多的山區、牧區、高原地區和偏遠地區，可通過購買服務的方式，委托專業化公司對技術含量較高的凈水設備等進行維護，實現關鍵設施設備和環節的統管。如西藏那曲市11個縣（區）引進了第三方公司進行農村供水運行管護。

2.因勢利導制定縣域統管發展政策

①明晰責任。政府加強組織領導，研究制定縣域統管相關政策保障，落實建設用地、稅收、用電等優惠政策，尤其要完善良性水價和財政補貼機制，統籌解決縣域統管遇到的重大問題。行業主管部門加強協調配合，在設施更新改造、部門協調等方面積極支持，建立統管績效考核體系。統管主體完善管理規章制度，搭建專業化隊伍，明確崗位職責、管理標準和管理流程，建立對各管理部門的責任體系和考核體系。

②完善設施。調研發現，制約縣域統管推行的難題是農村供水工程分散、供水設施老化失修、管網漏損率高。這就需要堅持“兩手發力”，發揮中央水利發展資金等的引導作用，爭取鄉村振興銜接等資金，健全完善農村供水設施。

③多方共贏。縣域統管的目標是政府部門、統管主體、用水戶等實現多方共贏。這就要求：供水達標、方便，用水無虞，做到用戶舒心；供水設施良好，能夠保本微利運營，做到企業暖心；供水質量好，用水戶滿意，企業留得住，財政可負擔，做到政府放心。

④微利運營。縣域統管的主體是企業，運營管理要符合市場規則。從實踐看，可通過制定合理水價機制、以城帶鄉（城鄉供水、污水等一并統管）、聯合經營、以大帶小、以肥帶瘦、政府缺口性補貼等方式實現統管主體的可持續運營。

3.運用現代化手段提升縣域統管質效

縣域農村供水工程數量多、覆蓋范圍廣，傳統管理方式難度大，需要充分利用現代化的技術手段，對供水系統進行智能監控與優化運行調度，降低管網漏損率、泵站能耗和管理人員數量，實現“三節”，即節水、節能、節工。通過及時預報分析干旱缺水風險，預警診斷管網爆管風險，在線監測水質污染風險，形成針對性的風險防控處置方案，實現“三增”，即增大水量供給能力、增加管網安全運行能力和增強水質保障能力。通過遠程量測控水，在線供水操作和服務，推進少人值守和無人值守，實現“三提”，即提高運行效率、提增經濟效益和提升管理效能。如寧夏運用“互聯網+農村供水”技術模式，農村供水管理效率提升30%以上，管網漏損率降低20%左右。湖北省武穴市城鄉36座水廠覆蓋城市和336個村64.12萬農村人口，通過成立農村供水公司實現縣域統管，搭建集智能運行、加藥、維護、服務、監測于一體的供水平臺，構建變頻泵組功率和用水量實時耦合模型，用電量降低40%左右。

4.對暫不具備縣域統管的地區加強指導

我國的國情水情社情復雜，針對小散供水工程為主的牧區、山區、偏遠地區和高原地區，供水對象少，供水范圍廣，供水收支平衡缺口大，當前尚不具備全面推行以市場為主體的縣域統管條件。2025年中央一號文件指出：“有條件的地方可推行農村供水縣域統管和專業化管護。”對暫不具備縣域統管條件的地區，要發揮基層治理體系作用，按照“誰受益、誰管理”的原則，實行網格化管理和村民自治自管，政府部門加強行業監管、技術指導和資金支持，守住農村飲水安全底線。

Abstract:In order to speed up high-quality development of rural water supply and fill the gap of operation and management, the development process of unified management at the county level is reviewed by introduction of its significance and a detailed analysis of problems, to define and clarify the criteria based on in-depth research and studies. With a focus on current issues such as lacking of clear scope of responsibilities and overlapping of functions in some counties and necessity of having a long-term operational mechanisms, key factors related to unified management are examined and proposed, i.e. a operation mechanism should have features of fully covered service recipients, professional administrative entities, modern management tools, fairly competent management quality and efficiency and sustainability. Considering the characteristics of integral, systematic, synergistic, professional and operational, unified management needs to tailor measures to local conditions for policy making, select suitable models, reach synergy of government and the market, employ modern tools to improve management level, perfect water pricing mechanism, improve the quality and efficiency of county-level unified management,enhance quality and efficiency for high-quality development of rural water supply. For those counties that are not ready for promoting marketization and professionalized management, industry regulation and supervision and technical guidance should be strengthened by fully exploring the role of grassroots governance system, so as to safeguard drinking water safety in rural areas.

Keywords: rural water supply; unified management at the county level; engineering system; digitization

本文引用格式：

胡孟，李連香，包嚴方.農村供水縣域統管有關思考[J].中國水利，2025（8）：22-27.

封面供圖巫溪縣水利局

責編熊璠

校對李盧祎

審核王慧

監制軒瑋

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