黃河流域“十五五”水安全保障規劃總體思路與對策措施

黃河是中華民族的母親河。黃河流域既是我國重要的生態安全屏障，也是重要的經濟地帶：2023年流域內總人口23億人，占全國%；耕地16億畝（畝=15m2），占全國11%；糧食產量24401，占全國35%；GDP產值39萬億元，占全國%。2023年流域個省（自治區）生產了全國79%的原煤、31%的石油和62%的天然氣，在我國生態安全、糧食安全、能源安全戰略全局中地位十分重要。

黃河流域“十四五”水安全保障規劃實施成效

“十四五”期間，水利部黃河水利委員會在水利部正確領導下，深入貫徹習近平生態文明思想，牢記習近平總書記“讓黃河成為造福人民的幸福河”殷殷囑托，完整準確全面貫徹新發展理念，堅持共同抓好大保護，協同推進大治理，著力完善流域防洪工程體系、實施國家水網重大工程、建設數字孿生黃河、復蘇河湖生態環境、建立健全節水制度政策、強化體制機制法治管理，如期完成各項規劃目標任務。

1.水旱災害防御能力明顯躍升

全面推進水旱災害防御體系建設，歷時70余年規劃論證的黃河干流控制性骨干工程古賢水利樞紐開工建設，禹門口至潼關河段“十三五”治理工程、下游“十四五”防洪工程完工，干流1～3級堤防達標率99.8%，下游1371km標準化堤防全面建成。加快構建雨水情監測預報“三道防線”，流域內（不含內流區）已建成水文站1449處、水位站525處、雨量站9853處；三門峽至小浪底區間3部水利測雨雷達、周邊5部氣象雷達、地面雨量站實現數據融合應用。初步建立起責任落實、決策支持、調度指揮“三位一體”的水旱災害防御工作體系。戰勝了2021年新中國成立以來黃河中下游最嚴重秋汛洪水，成功應對渭河等支流多場洪水。緊緊抓住水沙關系調節這個“牛鼻子”，優化完善水沙調控調度機制，34處水工程納入黃河水沙調控體系名錄。2021年以來開展9次調水調沙，小浪底水庫累計排沙8.3億t，水庫攔沙壽命得以延長；黃河下游沖刷泥沙1.9億m3，下游主河槽最小過流能力恢復至5000m3/s左右，下游河道中水河槽過洪能力得到恢復和維持。2023年以來啟動抗旱應急響應6次，加強骨干水庫實時調度和精細調度，有力保障了國家糧食主產區糧食產量連年豐收。

2.水資源優化配置格局加速構建

全面落實《國家水網建設規劃綱要》，加快構建國家水網主骨架大動脈，區域水網建設規劃通過水利部審查，指導推動黃河流域（片）10省（自治區）和新疆生產建設兵團的131個市948個縣水網融合發展。黑河黃藏寺水庫、黃河下游引黃涵閘改建、甘肅引洮二期、寧夏銀川都市圈西線供水、陜西引漢濟渭等工程基本建成，流域供水安全實現“質”與“量”雙提升。

3.河湖生態環境質量穩步提升

強化生態流量調度和監管，黃河實現連續26年不斷流，干流及洮河、大通河、渭河等10條重點河流20個主要控制斷面生態流量全部達標，黑河東居延海連續21年不干涸。累計向黃河河口三角洲濕地、華北地下水超采區、烏梁素海生態補水超75億m3，實施18條母親河復蘇行動，連續4年調水助力京杭大運河全線貫通。流域治理水土流失面積3.8萬km2，水土保持率達69.07%，比2020年提升2.13個百分點，黃土高原綠色版圖持續擴展。流域生態環境不斷向好，19個試點縣開展水美鄉村建設，縱深推進河湖庫“清四亂”（清理亂占、亂采、亂堆、亂建）常態化規范化，河南黃河孟津區段、山東黃河歷城區段、寧夏渝河隆德縣段入選為水利部2024年幸福河湖優秀案例。

4.水資源剛性約束切實加強

大通河等8條重要支流水量分配方案獲批。黃河流域年均用水量均控制在526億m3以下，與2020年相比現狀萬元GDP用水量減少30%，萬元工業增加值用水量減少32%；2023年農田灌溉水有效利用系數為0.573。實行水資源超載地區取水許可限批，指導超載地區制定超載治理方案，持續推動落實并取得積極成效。實施干流取水許可全額管理，完成1800多個地方移交項目水量核定，累計核減不合理用水量2.85億m3；水權交易水量達8億m3，流域水資源管理能力不斷提高。

5.數字孿生黃河體系加快完善

構建匯聚“水利一號”等衛星、553架無人機、7320路視頻、2138顆“智能石頭”和“壩岸智能衛士”的“天空地水工”一體化監測感知體系，三門峽等3座水利部黃河水利委員會直管水庫現代化運行管理矩陣基本建成，自主研發的在線光電測沙儀實測最大含沙量達1030kg/m3。初步建成全流域L1級、重點河段L2級、直管水庫L3級數據底板，迭代升級水旱災害防御、水資源管理和節約保護、黃土高原淤地壩信息管理系統等業務應用，集成氣象水文、水沙演進和工程調度等全鏈條業務的預報、預警、預演、預案“四預”平臺，完成14個數字孿生流域建設先行先試示范項目，初步構建全流域貫通、全領域覆蓋、全鏈條聯動的數字孿生黃河體系。

6.體制機制法治管理不斷強化

深入貫徹實施黃河保護法，編制與修訂配套制度19項，指導流域省（自治區）制修訂地方性法規30余件，5個省（自治區）出臺黃河保護條例，黃河保護治理制度體系持續完善。發揮聯席會議平臺作用，建立水行政執法部門與司法部門、檢察機關之間的銜接協調機制，形成執法合力，持續開展專項執法行動，建立91個水行政聯合執法協作平臺，陳年積案實現“清零”。保護傳承弘揚黃河水文化，培塑“三千里長堤 五千年華夏”水文化品牌，首次認定并發布20處黃河水利遺產名錄。

黃河流域“十五五”時期水安全保障面臨的形勢

習近平總書記強調，“今年是‘十四五’規劃收官之年，要在加緊落實規劃目標任務的同時，適應形勢變化，把握戰略重點，科學謀劃好‘十五五’時期經濟社會發展”。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》指出，“十五五”時期經濟社會發展必須堅持黨的全面領導，堅持人民至上，堅持高質量發展，堅持全面深化改革，堅持有效市場和有為政府相結合，堅持統籌發展和安全。深入分析“十五五”時期黃河保護治理面臨的形勢，是貫徹落實習近平總書記關于“十五五”規劃編制重要指示和黨的二十屆四中全會精神，科學編制和接續實施好“十五五”水安全保障規劃的必然要求。

1.從堅持統籌發展和安全這個重大原則來看

習近平總書記指出，“要更加注重統籌發展和安全，通盤考慮內外部風險挑戰，健全國家安全體系，增強維護安全能力，以高效能治理促進高質量發展和高水平安全良性互動，以新安全格局保障新發展格局”。針對黃河，習近平總書記更是指出，“盡管黃河多年沒出大的問題，但黃河水害隱患還像一把利劍懸在頭上，絲毫不能放松警惕”。與保障黃河長久安瀾的新要求相比，黃河流域洪水泥沙調控能力和流域防洪工程體系還亟待加強。黃河上游河段骨干控制性水利樞紐尚未立項，“上攔”工程不健全；下游“二級懸河”態勢沒有發生根本改變，部分河段河勢仍沒有得到有效控制；“下排”工程仍有突出短板，東平湖蓄滯洪區金山壩以西有約2.9萬群眾居住在黃河分洪通道上，“兩岸分滯”工程運用受到制約。黃河雨水沙情監測預報“三道防線”和“四預”能力建設處于起步階段，泥沙預報模型研發尚未取得重大突破，“天空地水工”一體化監測感知體系尚不完善。黃河水旱災害防御工作體系存在薄弱環節。必須牢固樹立總體國家安全觀，積極踐行“兩個堅持、三個轉變”防災減災救災理念，加快完善水旱災害防御體系，持續筑牢保障人民群眾生命財產安全的穩固防線。

2.從因地制宜發展新質生產力實踐要求來看

習近平總書記指出，“‘十五五’時期，必須把因地制宜發展新質生產力擺在更加突出的戰略位置，以科技創新為引領、以實體經濟為根基，堅持全面推進傳統產業轉型升級、積極發展新興產業、超前布局未來產業并舉，加快建設現代化產業體系”。就黃河而言，習近平總書記強調，“著力提高產業科技創新能力，推動重點行業節能降碳改造和設備更新，壯大戰略性新興產業、先進制造業集群，因地制宜發展新質生產力”。當前，數字孿生黃河體系尚不完善，原型黃河、模型黃河、數字孿生黃河“三條黃河”參證耦合聯動建設亟待提升，“黃河一張圖”未能與物理流域實現動態聯動和同步仿真，底層算力資源不足，數字孿生平臺對各業務應用支撐能力仍需提高。水利體制機制法治管理仍需加力。水利十個方面問題和黃河三十大問題研究不夠深入，重大科研成果缺乏，科技創新成果集成和整體效能發揮不夠充分。水利建設投融資渠道單一，承接流域統一治理管理“授權賦能”改革創新能力不足。必須聚焦重點領域，積極識變、應變、求變，因地制宜發展水利新質生產力，完善黃河保護治理法治體系，持續塑造黃河流域水利高質量發展新動能新優勢，不斷提升黃河保護治理管理能力和水平。

3.從建設造福人民的幸福河目標任務來看

習近平總書記強調，“中國式現代化是全體人民共同富裕的社會主義現代化。謀劃‘十五五’時期經濟社會發展，要不忘初心、把造福人民作為根本價值取向，堅持在發展中保障和改善民生，穩步推動共同富裕”，“要研究推出一批均衡性可及性強的民生政策舉措，著力解決群眾急難愁盼問題”。就黃河而言，習近平總書記強調，“共產黨是干什么的？是為人民服務的，為中華民族謀復興的，所以我們要不斷看有哪些事要辦好、哪些事必須加快步伐辦好，治理好黃河就是其中的一件大事；要多抓這樣造福人民的工程，切實解決老百姓面臨的生產生活問題”。黃河流域資源性缺水與工程性缺水并存，水資源供需矛盾長期存在，2030年預計缺水量達104億m3；部分縣城尚未建成穩定雙水源或應急備用水源，在無新增外調水情況下，糧食主產區、能源基地和重要城市群供水安全保障難度大；部分地區水資源剛性約束機制落實不到位，水資源節約集約利用能力有待加強。水生態保護治理成效尚不穩固，黃土高原水土流失區仍有近一半的面積尚未得到有效治理，1.88萬km2的粗泥沙集中來源區治理難度大；生態用水保障仍面臨嚴峻挑戰，局部河段生態水量不足、支流斷流、湖泊萎縮、濕地退化等問題持續存在；局部地區地下水超采問題仍然存在，且部分“摘帽”區域供水壓力大，存在再次超采風險；河湖庫“四亂”問題難以根治。必須堅持民生為上、治水為要，下大氣力解決好人民群眾急難愁盼的涉水問題，讓流域水利發展成果更廣覆蓋、更加公平地惠及人民群眾，讓人民群眾的獲得感幸福感安全感更加充實、更有保障、更可持續。

“十五五”水安全保障規劃的總體思路與對策措施

“十五五”時期是基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期，也是全面推動黃河流域生態保護和高質量發展的重要時期。水利部黃河水利委員會將深入貫徹落實習近平總書記“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路和關于治水重要論述精神，按照《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》戰略部署，全面落實《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》《中央辦公廳、國務院辦公廳關于全面推進江河保護治理的意見》，錨定“推動水利高質量發展，保障我國水安全”目標，加強黃河保護治理的前瞻性思考、全局性謀劃、整體性推進，強化流域統一規劃、統一治理、統一調度、統一管理，推動黃河流域水利高質量發展，全面提升流域水安全保障能力。

1.完善流域水旱災害防御“三大體系”

習近平總書記指出，“要完善防災減災體系，全力保障黃河安瀾。健全水沙調節機制，完善以骨干水庫等重大水利工程為主的調控體系”。“十五五”時期，要堅持干支流統防統治，進一步完善流域防洪減災思路舉措，優化流域防洪減災體系布局，持續完善水沙調控和防洪減災體系，全面提升流域防災減災能力。

完善水沙調控和防洪減災體系。健全流域防洪工程體系，推進洪水控制重大工程前期工作，完成東莊水庫建設；實施黃河上游河段堤防達標和下游河道綜合治理提升工程，加強河口保護治理；推動東平湖蓄滯洪區安全建設和防洪治理，維護行洪滯洪沉沙功能。實施渭河等重要支流、中小河流和山洪溝防洪治理、病險水庫和水閘除險加固。因地制宜進行水庫清淤，恢復水庫淤損防洪庫容。

完善雨水沙情監測預報體系。針對“云中雨”“落地雨”以及洪水演進過程的監測預報需求，加速構建氣象衛星、測雨雷達及降雨預報模型體系，著力完善雨量站及產匯流水文模型；優化細化水文站網布局并強化洪水演進水動力學模型研發，建成“三道防線”。加強典型小流域野外科學實驗觀測，開展龍門、潼關、花園口等重要控制站點最大含沙量、場次洪水泥沙預報。

完善水旱災害防御工作體系。充分發揮黃河防汛抗旱總指揮部職責，強化防洪統一調度，逐項明確防御責任，確保工程安全度汛。加快構建“三條黃河”決策支持場；健全雨水沙情監測預報、工程建設管理和調度運行、應急搶險等方面的人才隊伍，為調度指揮提供決策支持。完善水沙統一調度機制、險情處置機制、防洪搶險救援協調聯動機制；加強防洪工程巡查防守、中小河流洪水和山洪災害防御、人員轉移避險等決策部署落實，確保調度指揮指令暢通、執行到位。落實超標準洪水應對措施。

2.完善流域水資源節約集約利用和優化配置體系

習近平總書記指出，“黃河水資源量就這么多，搞生態建設要用水，發展經濟、吃飯過日子也離不開水，不能把水當作無限供給的資源。‘有多少湯泡多少饃’”。“十五五”時期，要推動水資源剛性約束制度嵌入流域經濟社會發展的各行各業，強化流域水資源統一調度和管理，嚴守水資源開發利用上限，加快用水方式由低效粗放向節約集約轉變。

實施國家節水行動。堅持節水優先，推動實施國家節水行動三年計劃（2026—2028年），出臺落實農業節水增效、工業節水減排、城鎮節水降損制度的具體措施。推進非常規水規模化利用，加強寧東、蒙西、陜北等能源基地礦井水綜合利用。全面落實節水評價制度，嚴格依照用水定額核定取水，加強省級用水定額評估審核。強化節水關鍵技術研發和推廣應用，深化節水宣傳教育，高質量推進節水型社會建設。

強化用水總量和強度雙控制。細化“四水四定”（以水定城、以水定地、以水定人、以水定產）舉措，推進流域區域可用水量確定，健全完善水資源管控指標體系。強化干流取用水全額管理和水資源差別化管理，嚴格控制水資源短缺和超載地區新增灌溉用水量。嚴格“兩高一資”（高耗能、高污染、資源性）產業準入，實施高耗水產業準入負面清單和淘汰類高耗水產業目錄制度，實施高耗水工業服務業強制性用水定額管理。

嚴格取用水監管。堅持精打細算用好水資源，從嚴從細管好水資源，嚴格控制水資源超載地區除生活用水外的新增取水許可，持續加強超載地區治理。嚴格落實建設項目水資源論證和取水許可監管，全面建立省、市兩級重點監控用水單位名錄，實施取用水領域信用評價。加強過程監管和用途管理，完善水資源監測體系，加強干支流重要控制斷面、取退水口門在線監測。加強飲用水水源地保護。

完善水資源優化配置體系。加快完善國家水網主骨架和大動脈，構建長江流域向黃河流域戰略性輸水通道，合理布局一批跨流域跨區域重大水資源配置工程；指導流域省市縣各級水網綠色融合發展。強化黃河干支流水量統一調度，充分發揮龍羊峽、劉家峽、小浪底等國家水網重要結點工程調節能力，全面提升流域水資源優化配置能力。

3.完善流域水生態保護治理體系

習近平總書記指出，“上游產水區重在維護天然生態系統完整性，一體化保護高原高寒地區獨有的生態系統，有序實行休養生息制度。要抓好上中游水土流失治理和荒漠化防治，推進流域綜合治理。要加強下游河道和灘區環境綜合治理，提高河口三角洲生物多樣性”。“十五五”時期，要堅持以流域為單元，實施綜合治理、系統治理、源頭治理，加大河湖保護力度，加強涉水空間管控，復蘇河湖生態環境，提升河流生態廊道功能，書寫全面推進美麗中國建設黃河篇章。

推進水土流失綜合防治。加強黃河源區封育保護，提升水源涵養能力。聚焦黃河上中游水土流失治理，統籌推進系統治理，重點攻堅多沙粗沙區，推進淤地壩病險治理與提質升級，實施黃土高原旱作梯田、固溝保塬和整溝治理工程，加快內蒙古“十大孔兌”系統治理，打好“三北”工程黃河“幾字彎”攻堅戰。加強人為水土流失監督管理。

加強河湖生態流量保障。健全黃河干流及重要支流主要控制斷面生態流量保障目標，嚴格水利工程生態流量泄放管理，健全預警響應機制，確保干支流主要控制斷面生態流量達標。實施清水溝、刁口河等生態補水工程，保障黃河河口三角洲濕地生態水量。開展烏梁素海、紅堿淖、東居延海等重要湖泊保護與修復，適時進行生態補水。開展河湖健康評價，持續實施母親河復蘇行動。嚴格地下水管控指標，推進重點地區地下水超采綜合治理。

嚴格河湖水域岸線空間管控。推動河湖庫“清四亂”向常態化、規范化轉變，嚴厲查處妨礙河道行洪滯洪、影響供水安全和工程安全、侵占水庫庫容等違法違規問題。強化岸線規劃約束管控，嚴格洪水影響評價、河道采砂行政許可，加強事中事后監管，堅決防止未批先建、批建不符等違法行為，維護黃河健康生命。

4.全面提高科技創新能力

習近平總書記指出，“發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求和重要著力點，必須繼續做好創新這篇大文章，推動新質生產力加快發展”。“十五五”時期，要面向黃河流域生態保護和高質量發展戰略與黃河保護治理重點領域科技需求，深入落實創新驅動發展戰略，大力發展水利新質生產力，健全水利科技創新體系，增強黃河保護治理科技支撐能力。

加快數字孿生黃河建設。加快構建數字孿生體系，優化完善數字孿生流域、數字孿生水網、數字孿生工程。持續完善覆蓋干流及一級支流、蓄滯洪區以及三門峽水庫等重點水利工程的數據底板。健全“天空地水工”一體化監測感知網體系，推動大中型水庫、涵閘、重要堤防安全監測設施數字化改造，建設數字孿生古賢水庫、數字孿生東平湖蓄滯洪區和數字孿生水閘。運用前沿技術對下游河道、河口等物理模型進行數智化提升。深度推進“三條黃河”聯動性、協同性、參證性研究運用，增強決策支持能力。加強算力、算據、算法和網絡安全保障。

加強黃河重大科技問題研究。落實水利部《構建先進實用水利科技支撐體系三年行動方案（2025—2027年）》，深化黃河自然規律探索，開展水沙調控體系及防洪減災技術、淤地壩系平衡理論與優化布局、泥沙預報理論與模型研究等重大科技問題攻關。積極爭創野外科學觀測研究站、技術創新中心等部省級科技創新平臺。

5.不斷提升流域治理管理能力

習近平總書記指出，“各地區謀劃‘十五五’時期經濟社會發展，要在全國大局中精準定位，加強規劃銜接。要深入調查研究，堅持目標導向和問題導向相統一，在確定發展思路和戰略舉措時注重體現自身特色、發揮比較優勢”。“十五五”時期，要注重硬工程、軟建設的關聯耦合，不斷完善政策支持體系，深化體制機制改革，確保規劃提出的措施能夠落地實施、取得實效。

加強流域統一規劃。推動黃河流域防洪規劃修編、區域水網規劃印發實施。完成黃河流域綜合規劃、水資源綜合規劃和洮河等重要支流規劃中期評估。啟動新一輪黃河流域綜合規劃修編，完成黑河、湟水和沁河流域規劃編制。修訂流域水利規劃編制目錄清單，做好省區規劃合規性審查，強化流域規劃實施監督管理。

深化水利改革創新。深化水利工程供水價格改革，推動建立三門峽庫區、黃河下游供水市場水價形成和動態調整機制。創新水預算管理制度，探索水權回購、預留水權出讓等交易模式，配合全面實施水資源費改稅。指導地方開展水土保持碳匯交易，探索建立水生態產品價值實現機制。拓展水利投融資渠道，提高政府專項債、銀行信貸和社會資本等在水利建設上的投資份額。

完善體制機制法治。配合完成水法、防洪法修訂，抓好黃河保護法配套法規制度建設。健全重大水利工程前期工作、工程實施、質量安全監管、運行管理全生命周期管理機制。不斷完善水行政執法機制，進一步強化其與刑事司法、檢察公益訴訟等的銜接協作，依法處理水事違法行為。

傳承弘揚黃河水文化。強化“三千里長堤 五千年華夏”黃河水文化品牌建設，持續完善制度標準體系。推進黃河水利遺產調查以及數字化保護和展示，活化傳承治河非物質文化遺產。加強黃河治理歷史研究，配合黃河國家文化公園建設。

“十五五”期間，水利部黃河水利委員會將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真落實水利部部署，以踐行“六條實施路徑”、提升“四種能力”、強化“四個統一”為主線，加快完善流域水旱災害防御體系、水資源節約集約利用和優化配置體系、流域水生態保護治理體系，不斷提高科技創新能力和流域治理管理能力，奮力譜寫新時代黃河流域水利高質量發展新篇章。

Abstract: The Yellow River, known as the mother river of the Chinese nation, serves as an important benchmark for the governance of major rivers, a vital ecological security barrier, a key pilot zone for high-quality development, and a crucial area for preserving and promoting Chinese culture. This paper summarizes the implementation achievements of the water security plan during the 14th Five-Year Plan period in the Yellow River basin and analyzes the challenges faced in Yellow River protection and management during the 15th Five-Year Plan period, including the urgent need to enhance flood and sediment regulation capacity and improve the basin flood control engineering system; the long-term tight balance between water supply and demand; the need to strengthen water conservation and intensive utilization; the still unstable results of water ecological protection and restoration; the incomplete Digital Twin Yellow River system; and the continued need to improve water governance mechanisms, institutions, and legal management. In line with the strategic arrangements proposed in the “Proposal of the Central Committee of the Communist Party of China on Formulating the 15th Five-Year Plan for National Economic and Social Development”, and focusing on the goal of “promoting high-quality development of water conservancy to ensure national water security”, this paper puts forward countermeasures for improving the three major systems for basin flood and drought disaster prevention, strengthening the systems for water conservation, intensive utilization, and optimal allocation, enhancing the system for water ecological protection and restoration, and comprehensively improving scientific and technological innovation as well as basin governance and management capacities.

KeywordsYellow River basin; water security plan; framework; countermeasures; 15th Five-Year Plan; high-quality development; basin governance

本文引用格式：

祖雷鳴黃河流域“十五五”水安全保障規劃總體思路與對策措施[J].中國水利，2025（20）：1-6.

封面攝影王曉

責編呂彩霞

校對｜李盧祎

審核王慧

監制楊軼

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