攝影：陳宇

關鍵礦產作為清潔能源轉型與國防安全的戰略基石，其供應鏈自主性已成為大國競爭的核心議題。面對美國關鍵礦產供應鏈“資源-技術-加工”三重對外依賴困境，特朗普政府將關鍵礦產安全提升至國家戰略核心層面，將股權投資作為核心干預工具，試圖通過直接入股礦業企業、聯動政策工具、構建產業生態三個維度突破產業瓶頸，實現資源控制與產業回流的雙重目標。這種“資本+政策”的雙重干預模式，既不同于純粹的市場調節，也區別于直接的行政令，成為美國重構全球關鍵礦產供應鏈的標志性舉措。

美國關鍵礦產供應鏈的結構性困局

關鍵礦產涵蓋稀土、鋰、鈷、鎵等50余種戰略性礦產資源，是電動汽車電池、半導體芯片、先進武器系統等核心產業不可或缺的關鍵原材料。根據美國地質調查局（USGS）2025年數據顯示，美國12種關鍵礦產完全依賴進口，29種進口依賴度超50%，其中稀土、石墨等核心礦種對中國形成“資源-技術-供應鏈”三位一體的依賴格局。

1.對外依賴的安全隱患。美國在關鍵礦產加工環節的“卡脖子”問題尤為突出：70%的稀土進口、59%的天然石墨、45%的電池級鋰進口均依賴外部，而鎵、鍺等半導體關鍵材料的進口依賴度更是接近100%。2025年中國對中重稀土出口實施限制后，直接沖擊美國F-35戰機生產線；銻的出口管制導致美國彈藥企業產能縮減，暴露出供應鏈的脆弱性。這種依賴關系在地緣政治博弈中已轉化為現實安全風險，傳統補貼僅能刺激短期進口替代，無法根治產業鏈自主可控問題。

2.國內產業生態的系統性衰退。產業空心化成為制約美國關鍵礦產自主供應的核心瓶頸。20世紀80年代以來，成本驅動下的產業外遷導致美國鋁加工產能從全球30%萎縮至不足5%，稀土分離技術因缺乏應用場景逐漸流失。更嚴峻的是，礦業項目面臨“審批-資本-人才”三重制約：《國家環境政策法》導致項目審批周期平均耗時7-10年，遠超加拿大和澳大利亞；資本市場更青睞科技股，2024年美國“七巨頭”總市值是全部黃金股的50倍，礦業投資跌至1990年以來最低點；行業工程師平均年齡超55歲，相關專業學生數量下降40%，形成技術傳承斷層。

3.傳統政策工具的效能失靈。拜登政府時期的財政補貼與貸款政策已顯露局限。以美洲鋰業為例，盡管獲22.6億美元能源部貸款，但項目推進緩慢，預計直至2028年才有望投產；MP材料公司的稀土加工項目即便獲得補貼，仍需依賴中國萃取劑等關鍵材料。這種“輸血式”補貼難以解決項目審批滯后、資本投入持續性不足、產業鏈協同缺失等深層問題，且資金使用效率飽受詬病，推動政策層尋求更具約束力的干預方式。

以股權投資為核心的多元政策組合

特朗普政府以“國家安全優先”為目標，突破自里根時代形成的“市場優先”政策傳統框架，將政策工具從拜登時期的能源部貸款補貼，轉向政府直接持股礦業項目的深度介入模式。為保障實施效果，構建“股權投資+政策工具+配套機制”的三維一體的干預體系，實現對關鍵礦產供應鏈的實施全鏈條介入。

1.調整補充現有法律體系。激活《國防生產法》授權，將關鍵礦產產能提升納入國家安全范疇，為股權投資提供合法性基礎。《大而美法案》(OBBA)為關鍵礦產撥款75億美元：其中20億美元用于在2027年前擴大國家儲備，50億美元用于供應鏈投資，億美元用于設立信貸項目。通過將《芯片與科學法案》的補貼資金轉化為股權，重新分配至少20億美元以資助關鍵礦產項目，形成“直接入股權利附加產業鏈綁定”操作框架。調整《通脹削減法案》稅收抵免政策，對股權投資項目給予額外稅收優惠，并通過政府包銷、價格下限承諾等方式降低企業市場風險。

2.組建關鍵礦產投資基金。根據西方主要媒體2025年9月16日報道，美國政府正就組建規模達50億美元的關鍵礦產投資基金展開談判，重點投資全球范圍內的戰略礦產項目。美國國際開發金融公司（DFC）正與總部位于紐約的投資公司獵戶座資源伙伴（ORP）洽談，擬成立一家合資企業來運營該基金。雙方考慮的合作模式為對等出資，逐步擴大規模至總計約50億美元。該基金最終落地，將成為美國政府為增加關鍵礦產供應而參與交易撮合的最核心舉措，也是美國政府首次直接參與大型礦產交易。

3.本土戰略礦種投資。2025月，美國國防部以億美元收購美國最大稀土生產商MP Materials15%優先股成為公司最大股東，與公司簽署10年期保底價采購協議，并提供1.5億美元貸款用于提升重稀土分離能力。月，能源部通過談判將美洲鋰業旗下位于內華達州Thacker Pass鋰礦項目23億美元貸款，轉換為公司5%-10%股權，成為其潛在最大股東。該項目一期產量可替代80%的當前鋰進口量，顯著降低供應鏈對外依賴風險。

4.跨國供應鏈股權整合。針對關鍵礦產出口大國加拿大，特朗普政府實施跨境參股策略。內政部以3560萬美元收購加拿大Trilogy Metals公司10%股份，并獲得額外7.5%股權的認股權證，同時推翻拜登政府否決，批準連接阿拉斯加礦產區的安布勒公路項目，挖掘銅、鈷、鎵等國防關鍵礦產供應潛力。收購總部位于溫哥華的美洲鋰業（Lithium Americas）公司5%股份，鎖定其內華達州鋰礦床的供應權益。這種"股權綁定+基礎設施配套"的模式，實質是將加拿大礦產資源納入美國供應鏈體系。

5.延伸參股貫通產業鏈。特朗普政府的參股策略已超越采礦環節，向上下游延伸：以89億美元入股英特爾成為最大單一股東，要求英偉達、AMD等芯片企業將對華銷售15%收入上繳政府以換取出口許可；通過獲得美國鋼鐵公司"黃金股份"直接干預跨國收購，甚至計劃參股洛克希德·馬丁等軍工企業；要求通用汽車為Thacker Pass項目提供鋰采購擔保，形成“開采-加工-應用”垂直整合生態。這種全鏈條參股模式，形成"礦產開采-材料加工-終端制造"的政策閉環，強化關鍵礦產的戰略價值轉化。

6.建立國家戰略礦產儲備。參照戰略石油儲備機制，建立關鍵礦產收儲制度。2025年9月，美國銻業公司從美國國防后勤局(DLA)獲得一份為期五年的獨家合同，合同金額最高可達2.45億美元，為國防儲備供應銻金屬錠以補充國防物資儲備。10月，DLA公開文件稱經開始使用《大而美法案》批準資金，采購價值高達10億美元的關鍵礦產，提出的交易量超過了美國的年產量和進口量，采購定價也高于市場預期。除稀土外，此次采購的礦產品還包括鈷、銻、鉭以及鈧。另一方面，特朗普政府也在考慮開發太平洋海底富含鎳、鈷、銅和錳等礦產資源。

戰略利益與工具理性的雙重驅動

從補貼到參股的政策躍遷，本質是特朗普政府基于戰略安全需求與政策效能考量的戰略選擇，背后蘊含多重動因的疊加作用。

1.供應鏈控制的戰略升級。相較于補貼的間接引導，直接參股賦予政府對項目的實質性影響力。通過持股，美國政府可直接或間接影響企業董事會決策，如對Trilogy Metals的持股使其獲得董事會席位提名權，對美洲鋰業的參股可確保鋰資源優先供應本土電池企業。這種“超級股東”地位，使美國能在地緣沖突升級時保障資源供應，擺脫對外依賴實現“資源自主-加工可控-制造安全”的戰略目標。

2.政策效能的精準提升。參股模式有效解決了補貼政策的固有缺陷：一是通過股權綁定降低道德風險，避免企業將補貼資金用于非生產環節；二是政府可分享項目收益，形成“投入-回報”的良性可持續循環，區別于補貼的單向支出；三是借助股權附帶條件突破環保與審批障礙，如通過參股推動安布勒公路項目重啟，解決了長期擱置的基礎設施瓶頸；四是擬設立聯邦支持的主權風險保險基金，若未來政府通過行政手段取消獲批項目，企業可獲全額賠償，解決政策連貫性不足導致的投資顧慮。這種優勢，在礦業項目長周期、高風險的特性下尤為突出。

3.產業回流的強力撬動。面對礦業投資低迷的現狀，政府參股發揮了“信心錨”作用。美洲鋰業股價在參股消息刺激下盤后暴漲98.7%，Trilogy Metals股價飆升逾250% ，這種市場反應吸引私人資本跟進，緩解礦業投資失血困境。在國防部對MP公司股權收購及融資過程中，摩根大通和高盛銀行跟投了10億美元注資。摩根大通2025年10月發表聲明，承諾在10年內投入1.5萬億美元，投向采礦、提煉、太陽能和核能、電池儲存和軍需品等27個子領域。美國鋼鐵、洛克希德·馬丁等企業的產能布局向本土集中，與礦產開發形成協同效應。

4.歷史經驗的路徑借鑒。2008年金融危機期間，美國政府通過入股通用汽車、花旗集團等企業實現危機救助的成功經驗，為此次政策轉向提供了參照。特朗普政府將特殊時期的應急措施轉化為常態化產業政策，認為政府參股在“市場失靈”領域具有不可替代的作用，尤其在關鍵礦產這種兼具商業屬性與戰略價值的領域，可有效平衡短期收益與長期安全。

收益與風險的雙重博弈

特朗普政府的參股政策在產生即時效應的同時，也引發了國內市場、國際關系與實施層面的多重挑戰，形成收益與風險的復雜博弈。

1.國內層面短期提振與長期隱憂并存。政策的積極效應已初步顯現：礦業項目審批效率顯著提升，安布勒公路等擱置項目快速重啟；企業融資環境改善，MP材料、美洲鋰業等企業獲得穩定資金支持；股價暴漲帶動行業估值修復，吸引科技資本向礦產領域跨界配置。潛在風險同樣值得注意：政府既當“監管者”又當“股東”的雙重身份形成利益沖突，可能導致政策向參股企業傾斜，損害市場公平競爭秩序；環保爭議持續發酵，Thacker Pass鋰礦與安布勒公路項目均面臨原住民抗議與生態保護組織訴訟，可能延緩項目落地進度。

2.國際層面供應鏈重構與盟友信任危機。在供應鏈重構方面，美國通過參股將加拿大、墨西哥等北美國家納入“資源朋友圈”，試圖構建“去風險化”的礦產供應鏈體系。但新政引發盟友強烈反彈：加拿大專家警告，美國政府入股Trilogy Metals等企業可能導致敏感技術流失與資源優先供應美國，呼吁啟動國家安全審查。同時資源民族主義反彈也在削弱供應鏈彈性，如剛果（金）拒絕向美國企業出讓鈷礦權，印尼通過鎳出口限制倒逼美國企業進行本地化投資。

3.實施層面操作復雜性與不確定性凸顯。政策落地面臨多重現實障礙：一是估值難題，礦業項目的資源儲量評估具有高度不確定性，政府持股比例與定價缺乏統一標準，容易引發利益輸送爭議；二是退出機制缺失，2008年對通用汽車的持股歷經數年才完成減持，而礦業項目周期長達20-30年，政府長期持股可能固化行政干預；三是國際規則沖突，美國以“國家安全”為由的參股行為，與WTO反補貼規則存在抵觸，可能引發其他國家的報復性措施；四是政策連貫性風險，股權投資項目依賴長期投入，若未來政府更迭導致政策轉向，將直接沖擊項目存續性。

特朗普政府以股權介入加強關鍵礦產控制，本質是大國競爭背景下“國家資本+市場力量”的戰略結合。該政策突破了傳統資源管控模式，但面臨成本、環境與技術的三重制約，揭示了關鍵礦產治理的新趨勢：資源安全正從“貿易獲取”轉向“能力建設”，政策工具正從“間接激勵”轉向“深度參與”，全球合作正從“自由貿易”轉向“聯盟協同”。未來全球關鍵礦產格局將呈現“多極供應、聯盟競爭、技術突破”的特征，如何在保障自身安全與維護全球供應鏈穩定之間找到平衡，成為各國共同面臨的課題。

作者 | 鄭宏軍 中國金屬礦業經濟研究院（五礦產業金融研究院）

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