（攝影：牛亞偉）

關(guān)鍵礦產(chǎn)作為現(xiàn)代國(guó)防工業(yè)的戰(zhàn)略基石，對(duì)國(guó)家安全、技術(shù)優(yōu)勢(shì)及軍事能力具有決定性影響。隨著大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)的加劇，關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的安全與韌性已然成為美國(guó)政府，特別是美國(guó)國(guó)防部的核心關(guān)切。

特朗普政府第一任期（2017年1月-2021年1月）：戰(zhàn)略啟動(dòng)與供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段

2017年12月，特朗普上任伊始便簽署第13817號(hào)行政令《確保關(guān)鍵礦產(chǎn)安全可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略》，要求評(píng)估美國(guó)制造業(yè)和國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)對(duì)國(guó)外關(guān)鍵礦產(chǎn)的依賴(lài)情況。根據(jù)上述行政令，美國(guó)國(guó)防部于2018年9月發(fā)布《評(píng)估和加強(qiáng)美國(guó)制造業(yè)和國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)及供應(yīng)鏈的彈性》報(bào)告，明確指出美國(guó)在多種關(guān)鍵礦產(chǎn)上對(duì)國(guó)外供應(yīng)商的過(guò)度依賴(lài)構(gòu)成了緊迫的國(guó)家安全威脅。該報(bào)告詳細(xì)分析了50種關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)美國(guó)有12種關(guān)鍵礦產(chǎn)100%依賴(lài)進(jìn)口，29種關(guān)鍵礦產(chǎn)進(jìn)口依賴(lài)度超過(guò)50%。美國(guó)國(guó)防部通過(guò)評(píng)估向政策制定者和工業(yè)界發(fā)出了明確的預(yù)警信號(hào)，強(qiáng)調(diào)了減少對(duì)地緣政治競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手依賴(lài)的緊迫性。

初步參與國(guó)內(nèi)產(chǎn)能重建與運(yùn)用法律工具。美國(guó)國(guó)防部在此期間開(kāi)始利用《國(guó)防生產(chǎn)法》（DPA）第三章的授權(quán)，為關(guān)鍵礦產(chǎn)項(xiàng)目提供資金支持。2019年6月，美國(guó)國(guó)防部啟動(dòng)了對(duì)鋰、鈷、石墨等礦產(chǎn)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)投資，盡管投資規(guī)模相對(duì)有限，但為電池材料等關(guān)鍵領(lǐng)域的本土化生產(chǎn)提供了初期資金。2020年12月，美國(guó)國(guó)防部進(jìn)一步對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)生產(chǎn)提供支持，重點(diǎn)聚焦于電池材料（如鋰、鈷、石墨）的本土化生產(chǎn)。然而，此時(shí)的投資仍處于起步階段，且高度依賴(lài)國(guó)會(huì)特別撥款，常規(guī)預(yù)算投入明顯不足。

初步嘗試和盟友合作。在意識(shí)到無(wú)法單獨(dú)應(yīng)對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的挑戰(zhàn)之后，美國(guó)國(guó)防部開(kāi)始推動(dòng)美國(guó)政府與盟友的合作。2019年2月，美國(guó)聯(lián)合澳大利亞、巴西、剛果（金）等資源富集國(guó)發(fā)起“能源資源治理倡議”（ERGI），旨在分享采礦和資源治理最佳實(shí)踐，并構(gòu)建關(guān)鍵礦產(chǎn)同盟。此舉旨在通過(guò)外交和戰(zhàn)略協(xié)作，為美國(guó)企業(yè)獲取海外礦產(chǎn)資源提供便利，減少對(duì)單一國(guó)家供應(yīng)鏈的依賴(lài)。

特朗普第一屆總統(tǒng)任期是美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的覺(jué)醒期和啟動(dòng)期。美國(guó)國(guó)防部在這一階段的核心角色是識(shí)別供應(yīng)鏈脆弱性、根據(jù)戰(zhàn)略性政策框架啟動(dòng)初步投資，為國(guó)內(nèi)產(chǎn)能重建奠定基礎(chǔ)。在此期間，美國(guó)國(guó)防部對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全的認(rèn)識(shí)從傳統(tǒng)的后勤保障層面提升到了國(guó)家戰(zhàn)略安全層面的高度。然而，由于政策工具分散、預(yù)算限制以及國(guó)內(nèi)產(chǎn)能建設(shè)周期漫長(zhǎng)，在此階段并未能顯著改變美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的脆弱性。其真正價(jià)值在于為后續(xù)政府的政策深化確立了戰(zhàn)略方向并打下了信息基礎(chǔ)。

拜登政府任期（2021年1月-2025年1月）：系統(tǒng)構(gòu)建與盟友合作階段

拜登政府延續(xù)并強(qiáng)化了特朗普時(shí)期對(duì)《國(guó)防生產(chǎn)法》的運(yùn)用，2022年4月，美國(guó)國(guó)防部將鋰、鎳、鈷、石墨和錳等電池材料納入《國(guó)防生產(chǎn)法》支持的國(guó)防物資清單，在此框架下大幅增加資金投入，通過(guò)“工業(yè)基礎(chǔ)基金”和小企業(yè)創(chuàng)新研究（SBIR）計(jì)劃等渠道支持關(guān)鍵礦產(chǎn)項(xiàng)目，為相關(guān)礦產(chǎn)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)項(xiàng)目提供獲取聯(lián)邦資金的法律依據(jù)，直接激勵(lì)本土產(chǎn)能投資。2024年12月，美國(guó)國(guó)防部表示，石墨對(duì)美國(guó)國(guó)防科技建設(shè)至關(guān)重要，美國(guó)正在阿拉斯加州全力開(kāi)展BamaStar和Graphite Creek石墨項(xiàng)目，此舉旨在重建美國(guó)石墨生產(chǎn)供應(yīng)鏈。其中，向BamaStar石墨項(xiàng)目等投資320萬(wàn)美元，用于開(kāi)展國(guó)內(nèi)石墨供應(yīng)鏈的可行性研究；向美國(guó)已知最大的石墨礦床Graphite Creek投資3750萬(wàn)美元，以加速石墨全產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。美國(guó)國(guó)防部此番表態(tài)意在確保石墨供應(yīng)安全穩(wěn)定。

深化國(guó)際伙伴關(guān)系與構(gòu)建“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”。拜登政府將盟友協(xié)作提升到核心戰(zhàn)略位置。2022年6月，美國(guó)國(guó)防部聯(lián)合國(guó)務(wù)院牽頭成立了“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”（MSP），初始成員包括加拿大、澳大利亞、日本等10個(gè)盟友以及歐盟，旨在整合盟友之間的礦產(chǎn)資源、資金和技術(shù)，共同投資于第三國(guó)的礦產(chǎn)項(xiàng)目，構(gòu)建多元化供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)。2022年12月，美國(guó)國(guó)防部與加拿大礦企商談投資加拿大部分關(guān)鍵礦產(chǎn)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目計(jì)劃通過(guò)一項(xiàng)重要的國(guó)家安全倡議來(lái)獲取美國(guó)公共資金，用于支持加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)采礦項(xiàng)目可行性研究、工廠(chǎng)改造、電池回收和工人培訓(xùn)，以幫助私營(yíng)公司啟動(dòng)新的采礦項(xiàng)目。這標(biāo)志著美國(guó)首次有意向資助加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)項(xiàng)目，也是兩國(guó)在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域合作的重要舉措。

戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備現(xiàn)代化與建設(shè)供應(yīng)鏈韌性。美國(guó)國(guó)防部認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備不足以應(yīng)對(duì)現(xiàn)代供應(yīng)鏈存在的挑戰(zhàn)。2023年，其推動(dòng)和參與了對(duì)《戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法》自1979年以來(lái)的首次重大修訂，并且是關(guān)鍵推動(dòng)者。這次改革的結(jié)果是，2025年1月，“戰(zhàn)略與關(guān)鍵材料委員會(huì)”正式成立，允許多年期采購(gòu)和盟友參與儲(chǔ)備項(xiàng)目。然而，儲(chǔ)備資金嚴(yán)重不足仍是突出問(wèn)題，2024財(cái)年儲(chǔ)備預(yù)算僅為760萬(wàn)美元，遠(yuǎn)低于國(guó)防與民用緊急需求缺口分別高達(dá)24億美元和122億美元。美國(guó)國(guó)防部開(kāi)始探索與盟友的共同儲(chǔ)備機(jī)制，并重點(diǎn)投資中游加工能力建設(shè)，而非僅僅聚焦于原材料庫(kù)存。

拜登政府任期標(biāo)志著美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略進(jìn)入系統(tǒng)性推進(jìn)階段。美國(guó)國(guó)防部的角色從戰(zhàn)略評(píng)估轉(zhuǎn)向全面行動(dòng)，通過(guò)大規(guī)模投資、國(guó)際盟友協(xié)作以及儲(chǔ)備體系現(xiàn)代化，試圖系統(tǒng)性地構(gòu)建一個(gè)更具韌性的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈，以應(yīng)對(duì)清潔能源轉(zhuǎn)型和大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的雙重需求。然而，美國(guó)的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略仍面臨國(guó)內(nèi)與國(guó)際的雙重挑戰(zhàn)：國(guó)內(nèi)項(xiàng)目審批周期長(zhǎng)、環(huán)境約束強(qiáng)、成本競(jìng)爭(zhēng)力不足；國(guó)際項(xiàng)目則面臨地緣博弈復(fù)雜化、盟友利益分歧及國(guó)際法約束。盡管取得了初步進(jìn)展，但美國(guó)對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)的進(jìn)口依賴(lài)并未發(fā)生根本性改變。這一時(shí)期美國(guó)國(guó)防部的努力為后續(xù)政策奠定了基礎(chǔ)，但徹底解決供應(yīng)鏈韌性難題仍需更長(zhǎng)時(shí)間和更堅(jiān)定的政治承諾。

特朗普第二任期（2025年1月至今）：激進(jìn)本土化與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型階段

2025年3月，特朗普簽署行政命令，援引《國(guó)防生產(chǎn)法》的緊急權(quán)力，要求國(guó)防部“大幅擴(kuò)大美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)的產(chǎn)量”。該命令指示國(guó)防部簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批流程、提供貸款支持，并優(yōu)先將聯(lián)邦土地用于采礦活動(dòng)。更具爭(zhēng)議的是，美國(guó)國(guó)防部計(jì)劃在軍事基地內(nèi)設(shè)立礦產(chǎn)冶煉設(shè)施，利用其管轄的約3000萬(wàn)英畝土地繞過(guò)環(huán)保審批和行政障礙，直接推動(dòng)關(guān)鍵礦產(chǎn)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)。此舉旨在快速激活國(guó)內(nèi)資源，如阿拉斯加州的鋅礦（用于副產(chǎn)品鍺回收）和國(guó)內(nèi)鋰項(xiàng)目，但面臨環(huán)保組織和國(guó)內(nèi)社區(qū)的強(qiáng)烈反對(duì)。

推動(dòng)供應(yīng)鏈垂直整合。為扭轉(zhuǎn)在關(guān)鍵礦產(chǎn)加工技術(shù)上的劣勢(shì)，美國(guó)國(guó)防部通過(guò)資助關(guān)鍵項(xiàng)目來(lái)推動(dòng)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的垂直整合與技術(shù)突破。2025年8月，美國(guó)國(guó)防部依據(jù)《國(guó)防生產(chǎn)法》授權(quán)，從3.364億美元的指定資金中撥付1000萬(wàn)美元，資助NioCorp公司的子公司Elk Creek Resources Corp.，用于推進(jìn)其在內(nèi)布拉斯加州的埃爾克溪（Elk Creek）多金屬礦項(xiàng)目。該項(xiàng)目的核心戰(zhàn)略意圖是建立美國(guó)本土的鈧金屬供應(yīng)鏈。鈧是一種能顯著增強(qiáng)鋁合金強(qiáng)度、韌性和耐腐蝕性的關(guān)鍵戰(zhàn)略金屬，對(duì)制造航空航天器與高超音速武器至關(guān)重要。這筆資助的直接目的是支持該項(xiàng)目完成可行性研究，從而撬動(dòng)更大規(guī)模融資，保障美國(guó)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的安全。2025年9月，美國(guó)國(guó)防部下屬美國(guó)國(guó)防后勤局（DLA）向美國(guó)銻業(yè)公司（USAC）授予了一份為期五年、總金額最高可達(dá)2.45億美元的獨(dú)家合同，為其國(guó)家戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備供應(yīng)銻金屬錠。美國(guó)銻業(yè)公司擁有并運(yùn)營(yíng)著北美地區(qū)目前僅有的兩家正在運(yùn)行的銻冶煉廠(chǎng)。銻是制造彈藥、阻燃劑及軍用特種合金的關(guān)鍵礦物，美國(guó)此前90%以上依賴(lài)進(jìn)口。這份合同的金額相當(dāng)于該公司2024年總營(yíng)收的17倍，旨在迅速激活并保障這兩家銻冶煉廠(chǎng)的產(chǎn)能。該合同直接針對(duì)國(guó)防儲(chǔ)備中最脆弱的環(huán)節(jié)之一。通過(guò)巨額長(zhǎng)期合同，美國(guó)國(guó)防部為美國(guó)銻業(yè)提供了穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期和資金，激勵(lì)其擴(kuò)大本土生產(chǎn)和從全球采購(gòu)原料，旨在快速提升對(duì)彈藥生產(chǎn)等關(guān)鍵國(guó)防需求的本土供應(yīng)保障能力。

深度參與戰(zhàn)略礦產(chǎn)儲(chǔ)備項(xiàng)目。2025年8月，美國(guó)航空軟件公司Volato Group和關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈開(kāi)發(fā)公司M2i Global宣布，將在內(nèi)華達(dá)州霍桑陸軍倉(cāng)庫(kù)開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)美國(guó)首個(gè)戰(zhàn)略礦產(chǎn)儲(chǔ)備項(xiàng)目。該儲(chǔ)備項(xiàng)目將是這兩家公司和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)（包括國(guó)防部、國(guó)防后勤局和能源部）之間的公私合作項(xiàng)目。該計(jì)劃還尋求與其他私營(yíng)部門(mén)和國(guó)際合作伙伴簽訂合同，以擴(kuò)大運(yùn)營(yíng)能力。兩家公司希望此戰(zhàn)略能夠儲(chǔ)存、提煉和分配關(guān)鍵礦物，特別是鎵、石墨和銅，因?yàn)樗鼈冊(cè)趪?guó)防系統(tǒng)、半導(dǎo)體、電動(dòng)汽車(chē)和電池技術(shù)等領(lǐng)域具有重要意義。此項(xiàng)目是美國(guó)增強(qiáng)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈韌性、保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要舉措。該戰(zhàn)略礦產(chǎn)儲(chǔ)備項(xiàng)目旨在通過(guò)公私合作的方式，積極布局關(guān)鍵礦產(chǎn)的儲(chǔ)存、精煉和分配能力，以減少對(duì)外依賴(lài)。2025年9月，美國(guó)國(guó)防后勤局的一名發(fā)言人對(duì)外表示，美國(guó)將把戰(zhàn)略礦產(chǎn)儲(chǔ)備僅限于國(guó)家應(yīng)急用途，不會(huì)將其用作市場(chǎng)管理工具或支持商業(yè)行業(yè)。據(jù)悉，根據(jù)美國(guó)總統(tǒng)的命令，只有在國(guó)會(huì)宣布戰(zhàn)時(shí)，或者收到國(guó)防部副部長(zhǎng)的命令，才可以從國(guó)家防御儲(chǔ)備（NDS）庫(kù)存中釋放材料用于國(guó)防所需。這一戰(zhàn)略與美國(guó)用來(lái)穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備形成鮮明對(duì)比。美國(guó)國(guó)防儲(chǔ)備是根據(jù)1939年《戰(zhàn)略和關(guān)鍵材料儲(chǔ)備堆積法》建立的，包括被認(rèn)為是軍事技術(shù)、武器系統(tǒng)和先進(jìn)防御設(shè)備所必需的材料。自冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，這些儲(chǔ)備大部分被出售，以支持國(guó)防或商業(yè)目標(biāo)。

特朗普第二任期標(biāo)志著美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向激進(jìn)本土化。國(guó)防部的角色從合作與建設(shè)轉(zhuǎn)向更具對(duì)抗性的戰(zhàn)略姿態(tài)，通過(guò)行使緊急權(quán)力、推動(dòng)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)擴(kuò)張、突破環(huán)境限制和深化地緣博弈，試圖以最快速度減少對(duì)國(guó)外關(guān)鍵礦產(chǎn)的依賴(lài)，確保國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的自主性。然而，這些策略也面臨巨大不確定性：國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)可行性存疑以及雙邊交易的地緣政治風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)國(guó)防部正試圖在戰(zhàn)略緊迫性和長(zhǎng)期可持續(xù)性之間尋找平衡，但其激進(jìn)舉措已引發(fā)國(guó)內(nèi)外的廣泛爭(zhēng)議，預(yù)示著美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略進(jìn)入一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)、高度不確定性的新階段。

作者 | 周勻 中國(guó)金屬礦業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院（五礦產(chǎn)業(yè)金融研究院）

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