湖南省住房城鄉(xiāng)建設廳黨組書記、廳長

唐道明/文

中央城市工作會議指出，牢牢守住城市安全底線，著力建設安全可靠的韌性城市。城市是生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能空間的有機生命體，房屋建筑和市政基礎設施就像城市的“筋骨”。城市的安全韌性基于具體工程建設項目，貫穿于項目策劃、建設、運維全生命周期。全面強化房屋市政工程全過程風險識別管控、提升本質(zhì)安全水平，是建設安全可靠的韌性城市的題中要義，是提高人民群眾獲得感幸福感安全感的必然要求。

深刻認識全過程風險識別管控的現(xiàn)實緊迫性

根據(jù)不同風險對房屋建筑和市政基礎設施產(chǎn)生的最終影響，可將風險劃分為質(zhì)量、安全、經(jīng)濟、進度、環(huán)境、社會等風險。隨著城鎮(zhèn)化從快速增長期轉向穩(wěn)定發(fā)展期，人民群眾對美好生活的向往已經(jīng)從“有沒有”轉向“好不好”，以往在快速發(fā)展期被掩蓋的風險集中顯現(xiàn)，歸根結底是因為統(tǒng)籌房屋市政工程全生命周期的責任主體不明確、責任不落實，風險源頭預防和全過程防控意識缺失，導致各類風險交織疊加、高位運行，群眾對此反映強烈，防控形勢嚴峻復雜，僅靠零打碎敲、應急處險只會疲于應付、顧此失彼，難以從根本上防范化解風險。

行業(yè)管理和項目管理脫節(jié)。以往房地產(chǎn)、市政基礎設施等行業(yè)監(jiān)管沒有以具體項目為基礎，更多關注行業(yè)宏觀政策指導，對微觀項目管理存在底數(shù)不清、風險識別不精準、關鍵環(huán)節(jié)把關不嚴、質(zhì)量安全進度成本綜合管控不到位等問題，導致項目監(jiān)管失管失察，行業(yè)風險累積爆發(fā)。比如，房地產(chǎn)行業(yè)監(jiān)管重點聚焦政策指導和房價調(diào)控，對房地產(chǎn)項目資金監(jiān)管、交付質(zhì)量、設施配套等把關不到位，引發(fā)建成交付風險；住房保障以往將工作重心放在計劃任務、資金下達等方面，對項目政策執(zhí)行、建設實施等缺乏把關，造成政策執(zhí)行偏差風險；污水處理等市政設施體檢發(fā)現(xiàn)問題不全面，針對問題策劃項目不到位，導致投入產(chǎn)出效益不高等。

責任主體脫節(jié)。建設、勘察、設計、施工、監(jiān)理等責任主體各自為政、相互脫節(jié)、責任模糊，對交叉領域的風險“視而不見”，往往均關注自身利益最大化，對工程實體質(zhì)量安全和是否滿足功能需求重視不夠，缺乏一個責任主體對工程項目全過程進行統(tǒng)籌管控和整體負責。盡管國家提出建設單位是工程質(zhì)量第一責任人，推行項目法人責任制，但建設單位往往管理能力不足，缺乏專業(yè)項目管理團隊支撐，無法有效協(xié)調(diào)勘察、設計、施工、監(jiān)理等各方責任落實，導致安全事故和質(zhì)量通病頻發(fā)。

關鍵環(huán)節(jié)脫節(jié)。房屋市政工程全生命周期包括策劃論證、施工建造、驗收交付、使用運維四個關鍵環(huán)節(jié)。策劃項目的主體往往不是最終結果的利益攸關方，體檢排查問題不充分，策劃論證浮于表面，導致技術經(jīng)濟不統(tǒng)一，從源頭埋下各類風險隱患。施工建造過程中，開工條件審查作為項目從藍圖到付諸實施的前沿防線，審查深度不夠、流于形式，對政策合規(guī)性、資金到位、技術經(jīng)濟統(tǒng)一等審查把關不嚴，給后續(xù)工程建設質(zhì)量安全、經(jīng)濟技術、生態(tài)環(huán)境、信訪輿情等帶來系列風險隱患；技術交底不充分，施工配合不到位，易引發(fā)質(zhì)量安全等問題。竣工驗收流于形式，住宅分戶驗收執(zhí)行不到位，市政基礎設施功能性驗收缺失，檔案歸檔混亂，導致質(zhì)量安全和功能性隱患未被及時發(fā)現(xiàn)和消除，引發(fā)使用階段安全、經(jīng)濟、環(huán)境等風險。使用運維階段占據(jù)項目全生命周期最長里程，是風險動態(tài)交織的復雜階段，運維主體不明、責任不清，擅自改變房屋用途、違規(guī)拆改建筑主體結構或承重構件等違規(guī)使用問題失管，常態(tài)化隱患排查整治不到位，嚴重威脅城市安全可靠運行。

部門監(jiān)管脫節(jié)。房屋市政工程全生命周期聯(lián)動監(jiān)管制度機制尚未有效建立，小散零星工程監(jiān)管責任不明確，部門職責分割、信息不暢，“兩場聯(lián)動”不到位，監(jiān)督檢查和行政處罰銜接機制不暢，信息化監(jiān)管水平不高，責任全過程記錄追究機制不完善，因未完成審計等原因延期工程結算、拖欠工程款等問題突出。

堅持系統(tǒng)施治構建房屋建筑和市政基礎設施全生命周期安全管理長效機制

全過程分析房屋市政工程風險成因，歸根結底是行業(yè)管理和項目管理脫節(jié)，導致質(zhì)量、安全、經(jīng)濟、進度、環(huán)境、社會等各類風險累積爆發(fā)，必須以系統(tǒng)思維構建全生命周期安全管理長效機制，將風險識別管控貫穿于項目策劃、建設實施、竣工驗收交付、運維管理等全過程，系統(tǒng)施策，綜合防控，壓實責任，提升本質(zhì)安全水平。

湖南省瀏陽市花炮小區(qū)老舊小區(qū)改造項目

明確主體責任。構建項目法人責任制和業(yè)主終身責任制，明確責任主體的專業(yè)要求和投資建設運維終身責任追究機制，做到責任追究全程可追溯，切實壓實責任主體責任，倒逼責任主體對項目全過程統(tǒng)籌管控和整體負責，推動行業(yè)管理和項目管理協(xié)同統(tǒng)一，保證技術方案和經(jīng)濟方案統(tǒng)一，保障工程質(zhì)量安全，提高投入產(chǎn)出效益。

強化策劃儲備。加強項目前期謀劃，強化規(guī)劃銜接和建設時序統(tǒng)籌，運用BIM技術開展項目技術、經(jīng)濟可行性論證，保證項目功能定位符合實際需求。深入開展城市體檢，起底排查問題癥結，確保項目有效解決實際問題。強化部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，加強咨詢服務技術力量培育，強化多專業(yè)協(xié)同把關，著力提升項目策劃質(zhì)量。建立項目儲備分級管理機制，制定項目策劃儲備模板和指導案例，明確入庫標準，變“錢等項目”為“項目等錢”。

把控關鍵環(huán)節(jié)。構建開工條件審查新機制，分類制定房屋市政項目開工條件審查要點、技術指南，推動開工條件審查由單純質(zhì)量安全把關，向技術經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、行業(yè)政策等綜合風險識別管控轉變。強化房地產(chǎn)項目預售資金監(jiān)管，嚴格預售風險評估，實行“無評估不預售、有風險不預售、誰預售誰負責”，推行預售資金和開發(fā)貸款聯(lián)動封閉管理，堅決防范預售資金違規(guī)抽挪。完善功能性驗收管控機制，明確驗收標準，壓實驗收責任，將工程實施效果與實際功能需求目標掛鉤，確保項目實施解決實際問題。強化“兩場聯(lián)動”，將工程質(zhì)量、安全、進度、成本綜合管控情況納入信用監(jiān)管重點內(nèi)容，充分發(fā)揮信用監(jiān)管效能。

創(chuàng)新制度機制。以“小快靈”立法等方式，探索建立建筑工程質(zhì)量保險和房屋安全明白卡制度，通過引進保險制度統(tǒng)籌管控工程項目全過程，構建房屋市政工程全生命周期安全管理長效機制。堅持產(chǎn)品思維導向，創(chuàng)新推進“EMPC+裝配式”建筑模式，加速建筑工業(yè)化發(fā)展，積極構建現(xiàn)代化建筑產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)“像造汽車一樣造房子”。推進污水處理“按效付費”“廠網(wǎng)一體”改革，明確統(tǒng)一市場主體對污水處理全過程進行統(tǒng)籌管控和整體負責，從根本上破解污水處理投入大、質(zhì)效低難題。強化數(shù)字賦能，建設數(shù)字城建檔案館，構建房屋市政工程項目庫、機構庫、人員庫和信用庫，推行分階段數(shù)字化歸檔，打造房屋市政工程項目全生命周期管理大數(shù)據(jù)平臺，著力提升系統(tǒng)治理能力和水平。

值班編委：李紅梅

流程編輯：劉亞

審讀：戴士潮

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