對水利行業自然壟斷環節和競爭性環節的辨析與思考

Analysis and reflection on natural monopoly and competitiveness of the water conservancy industry

吳濃娣，劉定湘，陳世博

（水利部發展研究中心，100038，北京）

摘要：黨的二十屆三中全會明確提出推進水利等行業自然壟斷環節獨立運營和競爭性環節市場化改革。推進水利行業自然壟斷環節獨立運營和競爭性環節市場化改革，是提升行業資源配置效率和促進公平競爭、激發市場活力的關鍵舉措。從水利行業產業鏈視角，研究明確了自然壟斷環節和競爭性環節的判定基準，根據各自特點，從上游、中游、下游三個產業環節明晰了自然壟斷環節和競爭性環節的范圍，指出：上游產業鏈總體上呈現競爭性屬性，中游總體上傾向于自然壟斷，下游總體上為自然壟斷和競爭性并存。針對性提出遵循“放開兩端、管住中間，庫網分開、網輸統一”的總體思路推進自然壟斷和競爭性環節改革，并對上游、中游、下游產業環節進行了對策展望，以期推進水利行業進一步全面深化改革、更好發揮市場機制作用。

關鍵詞：自然壟斷環節；競爭性環節；判定基準；高質量發展；改革

作者簡介：吳濃娣，副主任，譯審，主要從事水利政策研究工作。

DOI：10.3969/j.issn.1000-1123.2025.10.002

黨的十八大以來，黨中央高度重視壟斷行業改革和健全自然壟斷環節監管工作，并取得重要進展。黨的二十屆三中全會進一步指出，要推進能源、鐵路、電信、水利、公用事業等行業自然壟斷環節獨立運營和競爭性環節市場化改革，健全監管體制機制。為推動水利行業更好地貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，本文從水利行業產業鏈視角（即上、中、下游產業三個維度），明晰水利行業的自然壟斷環節和競爭性環節，以期更加精準、更加高效地加強水利行業自然壟斷環節監管，加快競爭性環節的市場化進程，促進社會資本參與水利建設，助推水利高質量發展。

明確水利行業自然壟斷環節的判定基準

壟斷通常指在市場中某種產品或服務僅由一家或少數幾家市場主體供給的市場結構。壟斷產生的主要原因是市場存在“進入壁壘”，根據壁壘形成原因的不同，分為自然壟斷、行政壟斷、技術壟斷和資源壟斷。自然壟斷通常指產業的生產成本隨著生產規模擴大而迅速下降，在該市場中一個生產者比多個生產者更具效率；行政壟斷是指政府通過授予某個主體在特定市場中開展排他性生產或提供某種產品和服務權利的市場結構，比如授予企業特許經營權；技術壟斷指企業通過掌握獨特的技術優勢壟斷產品和服務的生產和銷售；資源壟斷指企業通過控制某種重要生產資源實現壟斷。自然壟斷通常發生在水利、電力、電信、能源、公用事業等行業，具有以下特性。

1.經濟特性

（1）規模經濟

規模經濟是指隨著生產規模的增加，單位產品的生產成本持續下降。在自然壟斷的情況下，單一主體能夠通過擴大生產規模來分攤固定成本、降低平均成本，從而具備比多個競爭主體更低的成本優勢。比如，大部分城市的公共供水業務都由一家自來水公司單獨負責，因為公共供水管網的建設成本非常高，如果由多家供水公司重復建設供水管網，單位供水成本將會升高且造成資源浪費。

（2）范圍經濟

范圍經濟是指通過聯合生產不同類型的產品，市場主體能夠在成本上獲得優勢，并在多個產品或服務的供應中實現成本節約。在水利行業中，一些水利基礎設施同時具備防洪、供水、灌溉等功能，由單一主體進行統一的運營管理，比多個主體分別運營管理成本更低、效率更高，這樣的綜合性水利工程可視為具有自然壟斷特性。

2.成本沉淀性

（1）沉沒成本

水利項目通常具有投資規模大、建設周期長等特點，且資產具有很強的專用性。比如水電站、大型水閘等設施一旦建成后很難轉作其他用途，如果建設主體退出該領域，這些資產將無法收回或者只能收回很少的價值，沉沒成本很高，這使得“新主體”進入該領域面臨巨大的成本障礙，從而鞏固了“現有主體”在該環節的壟斷地位。

（2）運維成本的穩定性

水利設施建成投運后的運行維護成本相對穩定，不會因為產量的小幅變化而產生大幅波動。隨著使用年限的增加，這些設施可能還需要不斷投入資金進行設備更新、維修養護等，需要相關運營主體具有持續的資金實力和穩定的運營能力，進一步強化了自然壟斷的特性。

3.網絡特性

（1）網絡依賴性

水利系統的輸水、配水系統構成了龐大的網絡結構，如大型引調水工程、城市供水管網、大型灌區的灌溉網絡等。這些輸配水網絡具有很強的專用性和不可復制性，其他企業或者單位很難再重復建設一套與之競爭的網絡系統，這為形成自然壟斷奠定了技術基礎。

（2）互聯互通性

從運行角度看，水網的各個結點和輸水線路需要相互連接、協同運行，才能實現水資源的合理調配和高效利用。比如：南水北調工程干線的統一調度、協調運行，有利于發揮國家水網主骨架的整體效能；省市縣級水網的統一調度、協調運行，有利于發揮區域水網的綜合效益。這種互聯互通的技術要求決定了國家水網在運營和管理上必然具有自然壟斷的特性。

4.公益性和外

（1）公益性

水利具有典型的公益性和準公益性特性。比如保障居民生活用水、農業灌溉用水、生態環境用水等，關乎國計民生和社會穩定。為了確保這些公益性或者準公益性目標的實現，通常需要由特定的主體進行壟斷運營管理，以保證水資源的公平分配和合理利用。

（2）外部性

水利項目建設和運營往往會產生廣泛的外部效益或者外部成本，比如，防洪工程可以減少洪水對周邊地區造成的災害損失，生態補水工程可以改善河流生態環境等。這些外部性難以通過市場機制完全內部化，需要政府對相關環節進行統一規劃和監管，這在一定程度上也形成了自然壟斷。

明確水利行業競爭性環節的判定基準

水利行業競爭性環節是市場競爭機制充分發揮作用的領域，多個市場主體基于各自的技術、資金、服務等優勢，通過公平競爭獲取資源，推動行業技術進步，促進水利高質量發展。

1.市場競爭的可行性

（1）潛在市場主體多元性

通常是指在某一水利業務領域，有眾多市場主體有能力、有意愿參與市場經營。比如在水利基礎設施建設施工環節，有大量具備不同資質的建筑施工企業，其在技術、資金、人力等方面具備承接水利施工項目的條件，形成潛在的競爭態勢。

（2）進入和退出門檻較低

通常指新的市場主體能夠相對容易進入該業務領域開展經營活動；同時當企業經營不善或受其他因素影響時也能夠較順利地退出市場，不會面臨過高的沉沒成本或受到過多的限制。比如在水利設備維修保養市場，企業購置設備設施成本不高，新市場主體可以根據市場機會隨時進入，若經營不佳也可隨時退出該市場。

2.產品或服務的可替代性

（1）產品或服務多樣化

水利行業中某些環節提供的產品或服務具有多樣化特點，能滿足不同客戶需求，且這些產品或服務可以相互替代。比如在節水領域，既有滴灌、噴灌等不同類型的灌溉設備和服務，又有雨水收集利用、污水處理回用等不同的水資源利用方式，它們在一定程度上都能實現農業灌溉或工業用水等節水目標，存在競爭關系。

（2）產品或服務可互換性

不同市場提供的同類水利產品或服務在功能、質量、價格等方面具有可比性，需求方可以根據自身需求和偏好，在不同供給方之間自由選擇。比如，在水利管材供應市場，不同廠家生產的PVC管、PE管等，在規格、性能上基本相似，客戶可以根據價格、品牌、售后服務等因素，在多個供應商之間進行選擇。

3.價格的市場調節性

（1）價格形成機制市場化

在競爭性環節中，相關產品或服務的價格主要由市場供求關系決定，而不是由政府或單一企業完全控制。當產品或服務市場供大于求時，價格下降；供小于求時，價格上升。比如在水利工程建設的原材料供應市場，水泥、鋼材等物資的價格隨著市場供需變化而波動，企業可根據市場信號調整發展策略。

（2）定價權相對自由

在市場機制主導下，企業或市場主體在定價過程中具備一定自主權，能夠根據供需關系、成本結構、競爭態勢等因素靈活調整產品或服務價格，但需受行業監管規則、反壟斷政策或公共利益約束，既避免價格壟斷或不正當競爭，又通過價格信號引導資源優化配置，從而實現市場競爭活力與市場秩序穩定的動態平衡。對于水利工程供水價格，當前迫切需要按照國家政策要求積極推進市場化改革，但也要兼顧國家利益、社會公共利益以及用水戶的經濟和心理承受能力。

明晰水利行業自然壟斷環節和競爭性環節范圍

立足水利行業自身實際，根據自然壟斷環節和競爭性環節特點，總體上以庫、網作為水利行業上、中、下游產業的劃分結點，按上游、中游、下游三個產業環節明晰水利行業自然壟斷環節和競爭性環節范圍。

1.上游產業環節

水利行業上游產業鏈是整個行業的基礎支撐，主要包含以下幾個環節，總體上呈現競爭性屬性。

（1）科研與規劃設計

此環節匯聚了眾多專業設計院所和科研機構，憑借自身的專業技術為水利工程項目開展前期調研、可行性研究、方案設計等工作。比如，在南水北調工程規劃階段，相關單位通過大量實地調研、數據模擬分析，確定了科學合理的調水路線和工程規模。該環節屬于競爭性環節，眾多主體在市場中憑借自身優勢競爭項目，不存在自然壟斷現象。

（2）設備及材料供應

這是水利工程建設的物質基礎，市場上有大量市場主體生產輸水管道、水處理設備、檢測儀器、建筑材料等，彼此相互競爭。比如：生產預應力鋼筒混凝土管（PCCP）的市場主體，為供（輸）水工程提供管材；專業制造污水處理設備的企業，可以提供先進的污水處理工藝和設備。這些市場主體在產品質量、價格、技術創新、售后服務等方面展開競爭，推動行業不斷進步，屬于競爭性環節。

（3）水文監測與數據服務

水文監測是通過對降水、水位、流量、水質等水文要素進行實時監測，收集大量基礎數據，為水利工程的規劃、設計、建設和運行管理提供依據，也用于水資源評價、防洪抗旱決策等。雖然部分國家級、省級的水文監測網絡由政府主導建設和維護，但在數據處理、分析以及衍生的數據服務方面，有眾多企業和機構參與競爭，利用不同的技術和方法提供差異化服務，整體傾向于競爭性。

（4）水資源勘察與評估

專業勘察團隊運用地質勘探、水文地質調查等技術手段，確定水資源的儲存量、補給來源和可開采量。評估機構再根據勘察結果，對水資源的開發利用價值、環境影響等進行綜合評估，為水利項目立項和水資源合理配置提供科學依據。各勘察和評估單位憑借專業技術和經驗在市場中承接業務，屬于競爭性環節。

（5）水利基礎設施建設

在防洪、灌溉、供水、發電等水利基礎設施建設環節，存在大量具備不同資質與規模的施工、監理、咨詢企業，其在技術、資金、人力等方面有能力承接水利基礎設施項目，進入和退出門檻相對較低，新企業可憑自身條件進入，經營不善時也能較順利退出。產品或服務具有可替代性，不同企業提供的服務在功能、質量等方面具有一定差異性，業主可根據價格、工期、資質等因素自由選擇相關主體，該環節也屬于競爭性環節。

2.中游產業環節

水利行業中游產業鏈是連接上游基礎支撐與下游終端服務的關鍵紐帶，主要包括水利工程水源取水、輸配水和大型水利樞紐運營等，總體上傾向于自然壟斷。

（1）水源取水

水源的開發利用需要建設取水工程和設施，前期投入規模大，沉沒成本高，對潛在進入者形成了較高的壁壘。同時特定區域的水資源總量有限，對取水口布局和規模有嚴格限制，若多個主體無序競爭取水，會導致水資源過度開發。因此水利工程水源取水具有較強的自然壟斷屬性。考慮水源取水和輸配水的緊密聯系，如果二者由同一主體實施，容易形成“資源壟斷”，建議將庫、網分開，由不同主體獨立運營。

（2）輸配水

建設輸配水網絡不僅需要投入巨額資金，而且建成后由單一主體運營能有效避免重復建設，具有顯著的規模經濟效應和網絡效用。同時，隨著供水范圍擴大和供水量增加，單位供水成本會不斷下降，由一家或少數幾家企業進行集中建設和運營能夠更有效地利用資源，實現成本最小化。因此，輸配水具有典型的自然壟斷屬性，應堅持“網輸統一”，將水網運營所涉及的建設、維護、管理等各項工作與水資源的調配、輸送等統一交由一個主體實施，包括國家、區域水網的水資源輸送以及原水水庫向自來水水廠的水資源輸送等。

（3）大型水利樞紐運營

大型水利樞紐關乎國計民生，呈現顯著的規模經濟效應，屬于自然壟斷。比如，三峽等大型水利樞紐工程往往承擔防洪、供水、發電、灌溉等多種功能，各功能相互關聯、相互影響，需統一調度管理，若由多家市場主體競爭運營，易導致調度混亂，不僅難以實現綜合效益最大化，更可能影響國家安全。隨著供水量、發電量等規模擴大，單一水利樞紐運營主體的成本將持續降低。

3.下游產業環節

水利行業下游產業鏈聚焦供水終端，涉及水務行業，包括終端供水、廢污水處理及再生水利用等，總體上為自然壟斷和競爭性并存。

（1）終端供水

該環節直接面向各類用水戶，在某一特定區域內，通常只有一家供水企業負責整個區域的供水任務。比如，在大多數城市，居民和企業只能從當地的自來水公司獲取日常用水，這是因為重新鋪設一套供水管道網絡成本極高，且難以實現規模經濟效益。但是，這種自然壟斷使得供水企業在一定程度上擁有定價權，在服務質量和效率方面缺乏足夠的競爭壓力，需要強化監管。

（2）廢污水處理

該環節主要是對污水或者廢水等進行收集、處理，使其達到排放標準或可回用標準。大型污水處理廠及污水收集主干管網具有自然壟斷特性，因為需要集中的處理設施和完善的收集系統，投資大、技術要求高；同時，統一規劃管理能更好地實現廢污水有效處理和資源再利用。但是，在廢污水處理技術服務、設備維護等方面，可通過市場化競爭提高效率，屬于競爭性環節。

（3）再生水利用

再生水利用依賴較大規模基礎設施建設和統一調配運營，需要建立專門管網將再生水輸送到用戶端，與供水、廢污水處理系統緊密關聯，強化統一運營與管理可優化資源配置。因此再生水管網建設、運營及輸送的自然壟斷屬性較為明顯，但是在再生水利用設備制造、技術研發及制水等方面可引入市場競爭，推動技術進步，屬于競爭性環節。

（4）用水權交易

從用水權獲取看，用水戶在初始水權分配后，若有額外用水需求，需在公開市場與其他需求方競爭購買用水權，需求方會基于自身用水需求與成本考量，在價格、交易時機等方面展開博弈；而在用水權流轉后的再交易環節，已獲得用水權的主體為追求用水權利用效益最大化，同樣會在市場上圍繞用水權交易價格、用水時段等進行競爭，充分展現出其競爭性環節屬性。

結論與展望

推進水利行業自然壟斷環節獨立運營和競爭性環節市場化改革，是提升行業資源配置效率和促進公平競爭、激發市場活力的關鍵舉措，原則上可遵循“放開兩端、管住中間，庫網分開、網輸統一”的總體思路，逐步推進。所謂“放開兩端”，即在水利基礎設施建設、設備及原材料供應、技術及咨詢服務等競爭性環節，引入多元市場主體，打破行業壁壘，形成充分競爭格局；“管住中間”則聚焦水利基礎設施網絡、供水輸配管網等自然壟斷環節，強化政府監管與宏觀調控，確保服務質量穩定、價格合理可控；“庫網分開”強調將水利工程的蓄水功能與輸水網絡進行分離，明確資產權屬與運營責任，提升資源使用效率；“網輸統一”要求對輸水網絡實行統一規劃、統一調度、統一運營、統一管理，保障水資源調配的科學性與高效性。具體對上、中、下游產業環節而言：

①在水利行業上游產業環節，市場競爭格局已逐步形成。隨著競爭性環節市場化改革的持續推進，亟須構建完善的制度體系，將改革進程納入法治化、規范化軌道。具體而言，需加快制定統一的市場準入與退出規則，明確企業資質標準與業務范圍，避免無序競爭；同時，建立健全招標投標管理制度，杜絕圍標串標、暗箱操作等違規行為，保障市場競爭的公平公正。此外，還需進一步完善技術創新激勵等配套制度，努力激發企業研發活力，提升行業整體技術水平，推動上游產業在規范有序的市場環境中實現高質量發展。

②水利行業中游產業具有顯著的自然壟斷屬性，水網等基礎設施的唯一性和不可替代性，使其成為行業運行的關鍵樞紐。針對這一特性，必須進一步強化監管，建立多層次、立體化的監管體系。一方面，通過成本監審、價格管制等手段，在推進水價市場化改革的同時，要嚴格控制中游企業的壟斷利潤，防止其利用壟斷優勢抬高服務價格，增加上下游企業的運營成本；另一方面，構建壟斷業務與競爭性業務隔離機制，嚴禁中游企業憑借壟斷地位向上下游競爭性環節進行不當延伸，避免形成市場壟斷，確保各產業環節公平競爭。

③在水利行業下游產業中，終端供水、廢污水處理和再生水利用等部分環節因管網依賴性和規模經濟效應，具備自然壟斷特性，應推動這些環節實現獨立運營，建立獨立的成本核算與價格形成機制，加強政府對服務質量、價格水平的動態監管，保障公眾基本用水需求與服務質量。而在用水權交易、再生水制備等可競爭環節，則應充分釋放市場活力，通過引入多元化市場主體，完善用水權交易規則與市場平臺建設，推動再生水制備行業市場化定價和技術創新，借助市場競爭機制優化資源配置，提高水資源利用效率，實現水利行業下游產業的協同高效發展。

Abstract: The Third Plenary Session of the 20th Central Committee of the Communist Party of China clearly proposed to promote market-oriented reform regarding independent operation of natural monopoly and competitiveness of the water conservancy and other industries, which shall be a key measure to improve efficiency of resource allocation, fair competition and stimulate market vitality. Focusing on industrial chain of the water conservancy, the criteria for assessing natural monopoly and competitiveness are examined. Based on their respective characteristics, the scope of natural monopoly and competitiveness are clarified from three industrial links of upstream, midstream, and downstream. The study indicates that generally speaking, the upstream industrial chain presents competitive attributes, while the midstream is featured as natural monopoly, and the downstream coexists with natural monopoly and competition. It is proposed to facilitate reform by “introducing competition to upstrem and downstream industries, stricting regulation of the middle, separating rservoir management from electric network, and integrating network and transmission”. Measures are raised in order to further deepen the reform of the water sector and better play the role of market mechanism.

Keywords: natural monopoly; competitiveness; assessment criteria; high-quality development; reform

本文引用格式：

吳濃娣，劉定湘，陳世博.對水利行業自然壟斷環節和競爭性環節的辨析與思考[J].中國水利，2025（10）：8-12.

封面供圖水利部長江水利委員會

責編董林玥

校對呂彩霞

審核王慧

監制軒瑋

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