清華同衡規劃設計研究院

副院長惲爽/文

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于持續推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》提出了實施城市更新行動的八項主要任務，為推動城市高質量發展、不斷滿足人民美好生活需要提供了落地抓手。以下重點圍繞“完善城市功能”重點任務談談對《意見》內容和要求的理解。

建立城市功能完善提升體系

《意見》指出“完善城市功能。建立健全多層級、全覆蓋的公共服務網絡，充分利用存量閑置房屋和低效用地，優先補齊民生領域公共服務設施短板，合理滿足人民群眾生活需求”。隨著我國城市發展逐步進入存量時代，包括公共服務配置在內的城市功能體系建設也須轉變傳統配置與供給思路。

第一，以城市更新行動戰略為抓手推進城市功能系統化完善。各層級、各尺度城市公共服務的實現與保障均需要充分的城市空間資源配置與供給，而人民對公共服務供給的數量與品質需要也會隨著經濟與社會發展而不斷提升。在系統性戰略制定層面，將各層級城市更新工作與多層級、全覆蓋的城市公共服務體系建設工作有機結合，在城市更新項目庫建設層面優先考量城市功能體系完善需求，形成以“項目化推動、清單化管理”的存量化公共服務配置策略，自上而下與自下而上相結合、持續建設推進城市功能系統化完善。

第二，以存量資源的集約再利用推進公共服務體系化配置。充分利用好城市體檢等多層級、系統化城市信息工具，深度挖潛城市存量空間資源，在空間供給層面將城市閑置用地用房、低效園區、低效樓宇等空間資源的更新改造與城市公共服務體系建設目標有機結合。通過對有限城市存量空間資源的集約、復合與再利用，滿足人民對公共服務的多層次需求。

第三，以新興技術為支撐推進城市公共服務精準化供給。我國幅員遼闊，區域發展水平不一，綜合來看城市基本公共服務供給仍有短板，城市公共服務的供給與需求之間仍存在一定矛盾。而傳統的資源配置路徑已逐漸難以適應當下復雜的城市發展需求。城市更新行動需以新興信息化、數字化、智慧化、智能化等技術手段實現城市全要素信息精細化采集與處理，助力跨學科、跨組織、跨部門的多目標整合與多主體協同平臺建設，對齊公共服務體系建設的供給側與需求側顆粒度，精準識別、補齊民生領域公共服務設施短板。例如北京城市副中心開發建設的城市“規劃—建設—管理”全過程的智慧輔助決策系統通過智慧化工具，為副中心核心指標傳導落實、公共服務設施精準選址、編審流程整合優化等提供全口徑聯動數據支撐和人機交互決策模擬推演。

提升城市的安全、韌性和宜居水平

《意見》指出“積極穩步推進‘平急兩用’公共基礎設施建設。完善城市醫療應急服務體系，加強臨時安置、應急物資保障。推進適老化、適兒化改造，加快公共場所無障礙環境建設改造。增加普惠托育服務供給，發展兜底性、普惠型、多樣化養老服務”，進一步明確了在回應城市功能需求的基礎上，建設安全、韌性、宜居城市是當下城市更新工作的首要之務。

第一，以基礎設施建設為抓手保障城市可持續發展潛力。在城市更新行動的宏觀戰略層面，注重兼顧發展思維與底線思維，強化旅游、康養、休閑、倉儲物流與臨時安置、應急醫療服務、物資保障等公共基礎設施的復合化利用，通過“平急兩用”等分時序策略高效盤活城市存量資源，以應對環境變化和推動城市可持續發展。

第二，以全齡友好為導向推進城市宜居水平提升。在城市更新行動的微觀改造建設層面，注重體現人文關懷意識，把握細節品質提升，加強更新改造項目對“一老一小”現實需求的適應與配合，進一步明確更新行動中適老化與兒童友好相關設施配置、改造品質的標準化要求與品質化引導。積極發揮社會組織、行業協會、專業學會等社會力量對無障礙環境改造建設的支持與監督力量，完善打造有親和力、有溫度的現代城市生活體驗。

第三，以服務品質提升為目標推進城市更新精明實施。在城市更新實施體系層面，應以城市存量空間現狀為底、以人民現實需求為錨、以長效適用為導向、以品質提升為目標，進一步強化存量空間對人民緊迫需要的服務功能供給。從規劃、策劃、設計、實施到運營全鏈條周期出發，因地制宜地匹配不同服務品質、不同使用成本的托育、養老、活動、便民等服務場景與服務空間。盡可能在充分利用好存量資源的基礎上，全方位滿足人民對日常生活服務品質的多元化需求。

探索城市活力提升新路徑

《意見》指出“因地制宜建設改造群眾身邊的全民健身場地設施。推動消費基礎設施改造升級。積極拓展城市公共空間，科學布局新型公共文化空間”，明確了城市更新行動與城市活力提升之間的內在一致關系。通過城市更新行動為老舊街區、廠房、低效樓宇、傳統商業設施等空間植入新業態、新功能與新場景，在空間“有形”品質提升的基礎上，也需同時注重空間“無形”的多元價值實現。

第一，基于協同治理凝聚城市更新發展合力。《意見》明確城市更新作為一種長效、可持續的行動，需善于調動多元主體的積極性、主動性與創造性，以多重目標、多重效益、多重愿景為導向，凝結聚集政府、社會與市場形成行動合力。通過扎實可靠的頂層更新戰略和多種多樣的微觀合作行動協同發力，自上而下與自下而上相結合，因地制宜地改造、建設并提升包括體育、消費、文化、便民等群眾身邊的必要服務設施，保障人民對個體發展的多元需要，真正實現人民城市人民建、人民城市為人民。

第二，通過文化增值激活城市活力消費新場景。城市更新行動需要兼顧城市空間的“硬件”與“軟件”雙提升。品質高但無人問津的空間更新改造不能為城市帶來真正的活力提升，以城市更新促進城市功能完善需要系統謀劃、品質設計、匠心營建與精細治理。城市更新行動需要在長效可持續的視角下注重文化、經濟、社會等多元價值的植入與實現，注重文化傳承與文脈延續，結合地方特色與時代新潮提升城市公共空間與消費設施，打造城市活力消費新場景。

綜合來看，《意見》為實施城市更新行動指明了引導方向與施力重點，在抓牢安全韌性底線的基礎上，更要以存量資源盤活推進城市功能精準化、體系化、系統化完善。以城市更新行動促進城市公共服務配置更加精準、更加高效、更加優質、更加多元，持續挖掘城市發展潛力、激發城市消費活力、展現城市文化魅力，讓人民群眾有扎扎實實的安全感、幸福感與獲得感。

值班編委：馬琳

責任編輯：馬琳 溫紅妹

審讀：戴士潮

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