城市與區(qū)域治理研究院 蘇志勇/文

資金問(wèn)題是城市更新行動(dòng)面臨的最大難題之一。在5月20日的國(guó)新辦發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部、金融監(jiān)管總局、國(guó)家發(fā)改委對(duì)城市更新行動(dòng)的資金支持進(jìn)行了闡述。財(cái)政部提出，將繼續(xù)通過(guò)中央補(bǔ)助資金、中央預(yù)算內(nèi)投資、超長(zhǎng)期特別國(guó)債、增發(fā)國(guó)債、稅費(fèi)優(yōu)惠等多元渠道支持城市更新，擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債投向領(lǐng)域和用作項(xiàng)目資本金范圍，同時(shí)鼓勵(lì)政策性銀行以及社會(huì)資本、社區(qū)、居民等各方面積極參與。金融監(jiān)管總局提出，正在研究出臺(tái)專門的城市更新項(xiàng)目貸款管理辦法，通過(guò)項(xiàng)目清單管理，明確金融機(jī)構(gòu)貸款的條件和流程，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)更好滿足項(xiàng)目的合理融資需求。國(guó)家發(fā)改委明確表示將于今年6月底前下達(dá)2025年城市更新專項(xiàng)中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃，并將積極推進(jìn)投融資模式創(chuàng)新。

在推進(jìn)城市更新行動(dòng)過(guò)程中，中央層面給予了包括預(yù)算內(nèi)投資、專項(xiàng)債、政策性銀行借款、財(cái)政補(bǔ)助、稅費(fèi)優(yōu)惠以及金融機(jī)構(gòu)信貸等多維度的資金支持。近日出臺(tái)的《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）將健全多元化投融資方式作為重要保障機(jī)制。有了中央層面財(cái)政金融支持，結(jié)合近年來(lái)城市更新試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，未來(lái)將形成“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、社會(huì)參與”的多元化資金生態(tài)，為破解城市更新資金難題提供重要支撐。

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城市更新資金面臨諸多難題

城市更新作為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要手段，近年來(lái)得到了國(guó)家政策的大力支持。盡管政策層面不斷釋放積極信號(hào)，但是在資金方面仍然面臨諸多難題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是項(xiàng)目前期資金缺口大，傳統(tǒng)融資渠道受限。城市更新項(xiàng)目通常具有前期投入高、回報(bào)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)。由于城市更新項(xiàng)目往往涉及大量拆遷、安置和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，前期資金需求巨大，傳統(tǒng)融資渠道難以滿足。

二是運(yùn)營(yíng)階段現(xiàn)金流不穩(wěn)定，難以覆蓋建設(shè)成本。城市更新項(xiàng)目在建設(shè)完成后，通常需要較長(zhǎng)時(shí)間才能產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，在運(yùn)營(yíng)階段，租金收入、物業(yè)費(fèi)等現(xiàn)金流來(lái)源往往不足以覆蓋前期建設(shè)成本和財(cái)務(wù)費(fèi)用。

三是金融資本與城市更新項(xiàng)目存在天然錯(cuò)配。城市更新項(xiàng)目普遍具有“長(zhǎng)周期、低回報(bào)、高風(fēng)險(xiǎn)”的特征，這與金融資本追求短期回報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)控制的要求存在天然錯(cuò)配。

四是地方政府債務(wù)壓力大，專項(xiàng)債使用受限。地方政府在城市更新中承擔(dān)了重要角色，但近年來(lái)地方政府債務(wù)壓力不斷增大，限制了其在城市更新中的資金投放力度。從債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制角度看，地方政府在使用專項(xiàng)債時(shí)必須嚴(yán)格控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。五是社會(huì)資本參與度不高，市場(chǎng)化融資模式尚未成熟。城市更新項(xiàng)目需要大量社會(huì)資本的參與，但目前社會(huì)資本對(duì)城市更新項(xiàng)目的興趣仍顯不足。雖然政策鼓勵(lì)發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等，但這些金融工具的市場(chǎng)接受度仍有待提高。

六是政策執(zhí)行與市場(chǎng)環(huán)境存在不確定性。盡管政策層面不斷釋放城市更新的利好信號(hào)，但政策執(zhí)行效果和市場(chǎng)環(huán)境的變化仍存在不確定性。此外，房地產(chǎn)市場(chǎng)復(fù)蘇速度和城市更新項(xiàng)目的落地節(jié)奏也可能影響融資環(huán)境。城市更新相關(guān)政策的執(zhí)行需要一定時(shí)間，短期內(nèi)難以形成有效的資金支持。

七是金融機(jī)構(gòu)貸款條件與城市更新項(xiàng)目需求不匹配。城市更新項(xiàng)目涉及老舊小區(qū)改造、城中村更新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，而金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的貸款產(chǎn)品和管理制度往往未能完全匹配這些項(xiàng)目的需求。

八是項(xiàng)目清單管理尚未完全落地，融資精準(zhǔn)性有待提升。截至目前，清單管理尚未完全落地，金融機(jī)構(gòu)在貸款發(fā)放時(shí)仍需自行評(píng)估項(xiàng)目可行性，導(dǎo)致融資效率不高。此外，清單管理的實(shí)施還需要地方政府的配合，若地方政府在項(xiàng)目篩選和推薦過(guò)程中存在偏差，也可能影響融資效果。

九是政策性銀行支持有限，難以滿足大規(guī)模資金需求。城市更新項(xiàng)目需要大量的資金支持，而政策性銀行的信貸資源有限。而且政策性銀行的貸款條件較為嚴(yán)格，通常要求項(xiàng)目具有較高的社會(huì)效益和較低的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這使得部分城市更新項(xiàng)目難以獲得其支持。

十是稅收優(yōu)惠政策難落實(shí)，影響項(xiàng)目盈利能力。城市更新項(xiàng)目通常涉及大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施，政策層面也出臺(tái)了相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。但截至目前，稅收優(yōu)惠政策的落實(shí)仍存在一定的滯后性，導(dǎo)致部分城市更新項(xiàng)目的盈利能力受到影響，進(jìn)而影響了其融資能力。

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多部門聯(lián)動(dòng)破解城市更新資金瓶頸

近年來(lái)，中央層面圍繞破解城市更新資金難題，財(cái)政部、金融監(jiān)管總局、國(guó)家發(fā)改委等部門出臺(tái)了一系列政策措施，通過(guò)預(yù)算內(nèi)投資、專項(xiàng)債、政策性銀行借款、財(cái)政補(bǔ)助、稅費(fèi)優(yōu)惠以及金融機(jī)構(gòu)信貸等為城市更新提供全方位的資金支持。根據(jù)《意見》及相關(guān)政策導(dǎo)向，城市更新融資主要包含以下幾個(gè)渠道：

一是中央預(yù)算內(nèi)投資。財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，“十四五”以來(lái)，中央預(yù)算內(nèi)投資累計(jì)安排超過(guò)4700億元，主要用于支持城市燃?xì)?、排水等地下管網(wǎng)改造，以及城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、城中村改造等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。下一步中央財(cái)政將設(shè)立城市更新專項(xiàng)，通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)投資的方式，支持城市更新相關(guān)公益性基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。2025年中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃將在6月底前下達(dá)，重點(diǎn)支持城市地下管網(wǎng)安全提升、老舊居住區(qū)宜居改造、城中村綜合改造、市政設(shè)施安全改造等基礎(chǔ)類工程。此外，還將擴(kuò)圍支持城市危舊住房、老舊街區(qū)（廠區(qū)）轉(zhuǎn)型提質(zhì)等工程。

二是財(cái)政補(bǔ)貼和稅費(fèi)優(yōu)惠。財(cái)政部透露，“十四五”以來(lái)，共安排中央補(bǔ)助資金約1594億元，支持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。2023年以來(lái)安排中央補(bǔ)助資金153億元，支持推進(jìn)城中村改造。“十四五”期間安排中央補(bǔ)助資金約600億元，支持60個(gè)城市系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)，帶動(dòng)總投資1600億元。今年4月，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于開展2025年度中央財(cái)政支持實(shí)施城市更新行動(dòng)的通知》，中央財(cái)政按區(qū)域?qū)?shí)施城市更新行動(dòng)的城市給予定額補(bǔ)助，根據(jù)不同城市和區(qū)域從8億~12億元不等，補(bǔ)助范圍擴(kuò)大至不超過(guò)20個(gè)城市，補(bǔ)助資金主要用于樣板項(xiàng)目建設(shè)和機(jī)制建設(shè)，例如城市地下管網(wǎng)更新改造、城市生活污水處理“廠網(wǎng)一體”、歷史文化街區(qū)和老舊小區(qū)更新改造等。在稅費(fèi)優(yōu)惠方面，通過(guò)結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)政策，為城市更新項(xiàng)目提供稅費(fèi)優(yōu)惠，以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，激發(fā)市場(chǎng)活力。

三是地方政府專項(xiàng)債券。近年來(lái)，隨著城市更新行動(dòng)的持續(xù)推進(jìn)，專項(xiàng)債的投向領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，涵蓋了市政基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、老舊小區(qū)改造、保障性安居工程等多個(gè)方面。截至2024年底，全國(guó)已有12個(gè)省份發(fā)行專項(xiàng)債近1000億元用于各類城市更新改造。財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，下一步將擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債投向領(lǐng)域和用作項(xiàng)目資本金范圍，加大對(duì)城市更新相關(guān)項(xiàng)目的支持。

四是政策性銀行專項(xiàng)借款。政策性銀行通過(guò)提供低成本、長(zhǎng)期限的資金支持，為城市更新項(xiàng)目提供穩(wěn)定的資金來(lái)源。這種支持不僅體現(xiàn)在資金的直接投入上，還包括通過(guò)政策性金融工具的創(chuàng)新，為城市更新項(xiàng)目提供更加靈活的融資方式。目前國(guó)家開發(fā)銀行已積極對(duì)接15個(gè)城市更新示范城市，探索可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。未?lái)，政策性銀行可能會(huì)通過(guò)PSL等工具提供資金，用于擴(kuò)圍基礎(chǔ)設(shè)施基金，用作項(xiàng)目資本金。這種政策性金融工具的使用，將有助于推動(dòng)城市更新項(xiàng)目的投資規(guī)模提升，特別是在城中村改造、老舊小區(qū)改造和地下管網(wǎng)更新等領(lǐng)域。

五是金融機(jī)構(gòu)信貸支持?！兑庖姟访鞔_提出，鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)在依法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下積極參與城市更新，強(qiáng)化信貸支持。金融監(jiān)管總局相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，目前金融監(jiān)管總局正在制定專門的城市更新項(xiàng)目貸款管理辦法，明確貸款條件標(biāo)準(zhǔn)，提高金融服務(wù)的及時(shí)性和有效性。新辦法強(qiáng)調(diào)清單制管理，即由城市政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行初選，金融機(jī)構(gòu)對(duì)備選項(xiàng)目自主評(píng)審，形成城市更新貸款項(xiàng)目清單。通過(guò)清單制，金融機(jī)構(gòu)可以更清晰地識(shí)別優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，避免資金浪費(fèi)和低效配置。

六是基礎(chǔ)設(shè)施不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）。城市更新項(xiàng)目通常具有投資周期長(zhǎng)、回報(bào)周期慢的特點(diǎn)，REITs作為一種長(zhǎng)期資金工具，能夠?yàn)檫@類項(xiàng)目提供穩(wěn)定的資金來(lái)源?！兑庖姟访鞔_提出，要推動(dòng)符合條件的城市更新項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs），并強(qiáng)調(diào)在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下吸引社會(huì)資本參與。城市更新項(xiàng)目通過(guò)REITs的發(fā)行，不僅能夠獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金支持，還能實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的證券化和市場(chǎng)化運(yùn)作。政策層面的支持不斷加碼，推動(dòng)了城市更新REITs的擴(kuò)容和底層資產(chǎn)類型的多元化發(fā)展。同時(shí)，REITs的引入也促使城市更新項(xiàng)目更加注重專業(yè)化運(yùn)營(yíng)和可持續(xù)發(fā)展，形成了“投融管退”閉環(huán)。

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創(chuàng)新投融資模式引入社會(huì)資本

城市更新項(xiàng)目通常具有投資大、周期長(zhǎng)、回報(bào)慢等特點(diǎn)，僅僅依靠財(cái)政資金很難實(shí)現(xiàn)，因此需要建立完善的市場(chǎng)化投融資模式，撬動(dòng)社會(huì)資本的積極參與。通過(guò)近年來(lái)各地城市更新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)資本參與城市更新大致分為PPP模式、基金投資模式、BOT模式和TOD模式等，并通過(guò)REITs等證券化產(chǎn)品，在城市更新行動(dòng)中發(fā)揮著重要作用。

PPP模式是政府與社會(huì)資本合作的常見方式，適用于城市更新中具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目通常包括建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交三個(gè)階段，社會(huì)資本通過(guò)運(yùn)營(yíng)收益獲得回報(bào)，政府則通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式引導(dǎo)社會(huì)資本參與。其優(yōu)勢(shì)是政府與社會(huì)資本利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，有助于緩解財(cái)政壓力，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率。例如重慶九龍坡老舊小區(qū)改造PPP項(xiàng)目，由九龍坡區(qū)住建委作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)九龍坡老舊小區(qū)改造項(xiàng)目的全過(guò)程投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和移交等工作，主要運(yùn)營(yíng)收益來(lái)源包括老舊閑置辦公樓宇、老舊閑置商業(yè)樓、沿街鋪面出租收入、社區(qū)便民服務(wù)用房出租收入、停車收入、物業(yè)管理收入等，通過(guò)PPP模式成功破解了融資和治理的雙重難題。

基金投資模式是通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)基金，吸引社會(huì)資本參與城市更新項(xiàng)目?；鹂梢允钦龑?dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)基金、社會(huì)資本基金等，適用于城市更新中需要長(zhǎng)期投資的項(xiàng)目，如產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施改造等。其優(yōu)勢(shì)是基金投資可以提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金支持，降低社會(huì)資本短期資金壓力。Wind資料顯示，截至目前已有28個(gè)城市設(shè)立了城市更新基金，總資金規(guī)模達(dá)4550億元。

BOT模式是由社會(huì)資本投資建設(shè)并運(yùn)營(yíng)一定時(shí)間后，將項(xiàng)目移交給政府的模式。該模式適用于城市更新中需要建設(shè)并運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，其優(yōu)勢(shì)是社會(huì)資本通過(guò)運(yùn)營(yíng)獲得收益，政府則在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)結(jié)束后獲得資產(chǎn)。例如深圳大沖村城市更新項(xiàng)目，政府授權(quán)華潤(rùn)集團(tuán)作為開發(fā)主體，采用BOT模式運(yùn)作，通過(guò)住宅銷售、商業(yè)租金及產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)盈利，政府通過(guò)土地出讓金分成回收部分成本，舊村改造為城市綜合體，年稅收貢獻(xiàn)超10億元。

除上述模式外，城市更新項(xiàng)目通過(guò)發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品或公司信用類債券，也是籌集社會(huì)資本的重要方式。2024年，各地積極探索通過(guò)資產(chǎn)證券化等方式，將城市更新項(xiàng)目中的應(yīng)收賬款、租賃收入等資產(chǎn)打包發(fā)行，從而實(shí)現(xiàn)資金的快速回籠和再投入。上海、江西等地已有多個(gè)城市更新項(xiàng)目通過(guò)發(fā)行公司信用類債券籌集資金。例如，“21滬地產(chǎn)01”發(fā)行總額30億元，其中15億元用于上海虹口區(qū)17街坊舊區(qū)改造項(xiàng)目，2.5億元用于虹口區(qū)多個(gè)街坊的舊區(qū)改造項(xiàng)目，其余資金用于補(bǔ)充公司流動(dòng)資金；“22南城金創(chuàng)債01”發(fā)行5億元，其中3億元用于江西撫州市南城縣城市更新綜合改造一期工程，2億元用于補(bǔ)充營(yíng)運(yùn)資金。

從目前形勢(shì)看，城市更新項(xiàng)目的融資渠道正在從傳統(tǒng)的政府投資逐步轉(zhuǎn)向多元化、市場(chǎng)化的融資模式。中央預(yù)算內(nèi)投資、地方政府專項(xiàng)債、政策性銀行專項(xiàng)借款、金融機(jī)構(gòu)信貸支持、REITs、資產(chǎn)證券化、公司信用類債券等，構(gòu)成了城市更新融資的多層次體系。同時(shí)，通過(guò)完善土地政策、稅費(fèi)減免、項(xiàng)目前期規(guī)劃和資金平衡機(jī)制，將有效破解城市更新面臨的融資難題。

（此文刊于中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)6月2日11版 責(zé)任編輯 蘇志勇）

值班編委：馬琳

流程編輯：劉亞

審讀：戴士潮

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