原煤產(chǎn)量較預算超18.16萬噸，原煤發(fā)熱量較預算增加48大卡，考核收入較預算上升3.41%，利潤同比增長……在當前的市場形勢下，是什么樣的舉措使淮河能源控股集團顧橋礦一季度生產(chǎn)經(jīng)營取得如此喜人成績？

顧橋礦經(jīng)營副礦長王兆文給出答案：“零基預算，這是我們在預算管理上運用創(chuàng)新思維進行的有效實踐。”

據(jù)悉，該礦深化運用這一預算編制方法，擯棄以往預算編制的路徑依賴，打破慣性思維，使預算指標更加科學、精準、貼近實際，各單位圍繞指標主動強化生產(chǎn)經(jīng)營管控，超額完成各項任務。

何為零基預算？筆者到該礦進行了采訪。

構(gòu)建科學預算體系

走進顧橋礦企業(yè)管理科，科長李南南正在查看當月生產(chǎn)經(jīng)營指標的完成進度。他結(jié)合礦井實際向筆者解答了何為零基預算：“簡單來說，零基預算可以理解為不考慮過去的預算項目和收支水平，以零為基礎(chǔ)編制預算，一切從實際需要出發(fā)，對所有預算項目重新論證其必要性。礦井主要以當年必要業(yè)務量為基礎(chǔ)，輔以定額、標準、價格等因素，將各要素所包含的項目逐一預算后，累加得到該要素預算金額。”

李南南舉了一個例子：將礦井材料費作為一個要素，分解成支護材料費、零配件費等多個子項目。其中支護材料費，分解到井下施工的所有巷道，逐項測算每條巷道一年施工所需的支護材料數(shù)量和費用，累加后即得到當年礦井支護材料費的預算金額，而不是像過去參考前一年支護材料費的金額進行估算。這樣算出來的預算指標更合理，成本管控更精準，投入資金的使用效率更高。

今年，淮河能源控股集團明確提出，深化零基預算，劃小核算單元，精準要素分析，嚴格考核獎懲。為此，顧橋礦從年初開始便積極謀劃，專門編制了一套《顧橋礦2025年經(jīng)營預算（零基預算）手冊》，其中清晰地列出了預算編制原則、主要生產(chǎn)經(jīng)營目標、成本費用指標、保障措施等，并對各單位完成年度目標任務提出了具體要求。

“從去年10月啟動2025年全面預算編制工作以來，我們和企管科一起設(shè)計零基預算表格。其間，圍繞預算內(nèi)容、編制原則、編制流程、執(zhí)行控制、預算調(diào)整、考核分析等方面，整體考慮、統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)設(shè)計，確保制定的預算管理制度和方案精細周密。”顧橋礦財務科副科長李強說。

為了讓預算更具精準性，顧橋礦按照“先預后算、上下結(jié)合”的原則，結(jié)合礦井三年采場規(guī)劃及下一年度采場接替計劃，確定了回采、進尺、巷修、安拆等生產(chǎn)作業(yè)預算。隨后，各單位圍繞生產(chǎn)作業(yè)預算，上報各生產(chǎn)經(jīng)營要素的具體項目預計業(yè)務量，并提供必要性論證及合理性支撐。最終在進行匯總、測算后，顧橋礦編制了運營預算、資本預算以及財務預算，經(jīng)“兩上兩下”審核確定了年度預算。

同時，為保證各預算要素指標按控制執(zhí)行，從項目立項、生產(chǎn)計劃編制、物資計劃報批到現(xiàn)場管理、結(jié)果分析、預算調(diào)整、行為糾偏，該礦建立了專門的預算執(zhí)行過程管控機制，并運用“結(jié)果考核、雙向激勵”的預算考核手段，激勵各單位積極執(zhí)行。

靈活運用解難題

張忠浩是顧橋礦生產(chǎn)技術(shù)一科副科長，談起零基預算，他打開了話匣子：“剛推行時，大家很不理解，按照以前預算方式簡單省事，零基預算涉及項目多、數(shù)據(jù)測算工作量大，僅數(shù)據(jù)收集就給我們增加了不小的業(yè)務量。”

為了打消大伙的疑慮，顧橋礦加大對零基預算的宣傳力度，專門向有關(guān)人員就零基預算的基本原理、對礦井控制成本提高效益的重要意義等進行解釋。“零基預算對測算人員水平要求較高，我們一天要跑好幾個測算部門，幫助他們一起設(shè)計測算表格，協(xié)助測算工作。”顧橋礦企業(yè)管理科工作人員曹翔翔說。

“現(xiàn)在來看，零基預算有效提升了生產(chǎn)單位的成本管控意識。”張忠浩告訴筆者，由于零基預算使各指標控制部門對控制指標來源更加清楚，各單位也進一步提高了對材料使用的重視程度。

“我們從生產(chǎn)源頭進行管控，提高施工質(zhì)量，在迎頭進尺時，控制好巷道成型效果，避免支護材料的不必要消耗。”顧橋礦掘進二區(qū)黨支部書記陳家云說。

但在生產(chǎn)過程中，也存在個別單位因?qū)嶋H所需，超額使用材料的現(xiàn)象。“每個月材料計劃提報時，我們會按照年初預算進行月度控制，但有時難免會出現(xiàn)當月提報材料額度大于預算額度的情況。”顧橋礦企業(yè)管理科高級主管王迪信說。

據(jù)悉，幾個月前，一家開拓單位受當月掘進工作面巖石較硬的影響，消耗截齒數(shù)量增多，在月底需要提報截齒計劃時，超出了正常額度。本著有利于生產(chǎn)的原則，顧橋礦在使用零基預算編制時，專門設(shè)置了一條“求助通道”。即遇到特殊情況時，可通過電子流程申請增加材料計劃審批額度，待礦領(lǐng)導批示后，由物管、技術(shù)、地質(zhì)等相關(guān)職能部門聯(lián)合開展調(diào)查、核實后，方可予以批準。

此舉不僅有效應對了生產(chǎn)過程的突發(fā)情況，還將材料費的使用花在了“刀刃”上。

如今，零基預算的積極推進和靈活運用，使預算編制更加系統(tǒng)科學，預算執(zhí)行更為積極主動，預算考核愈發(fā)嚴肅認真。同時，各級人員全面預算意識顯著提高，以往“盯著指標看”，現(xiàn)在“算著指標干”。

實現(xiàn)質(zhì)效雙提升

“采煤機準備啟動，請工作人員注意！”伴隨著一聲指令，顧橋礦1126（3）工作面的采煤機切割頭快速旋轉(zhuǎn)，滾滾烏金傾瀉而下。“一季度，我們原煤產(chǎn)量完成了269.16萬噸，較預算超了18.16萬噸。”正在一旁查看回采情況的生產(chǎn)技術(shù)一科高級主管王玉坤說道。

自零基預算推行以來，生產(chǎn)經(jīng)營任務目標的管控也越來越嚴格細化，各單位的工作都在轉(zhuǎn)變。為了確保礦井多出煤、出好煤，顧橋礦相關(guān)生產(chǎn)部門和基層單位加強了對正在回采的1126（3）工作面、1211（1）工作面和1315（1）工作面過構(gòu)造及異常區(qū)的超前治理，并動態(tài)控制工作面采高、優(yōu)化回采層位、減少破矸量。該礦還從生產(chǎn)源頭控灰、控水、控雜物，強化洗選過程動態(tài)調(diào)控，一季度原煤發(fā)熱量較預算上升48大卡。

在產(chǎn)量、煤質(zhì)雙提升的情況下，讓人可喜的還有耗電量的降低。

每天下午，顧橋礦機電管理科科長鄭江都會打開智能化能耗管理系統(tǒng)，查看礦井電量的消耗情況。“為了完成預算指標，我們從年初開始就積極部署礦井節(jié)電管理工作，對地面車間和井下各系統(tǒng)、頭面進行24小時監(jiān)測、預警管理。”鄭江說道。

顧橋礦專門下發(fā)《關(guān)于做好2025年調(diào)荷避峰節(jié)約用電的相關(guān)要求》，將節(jié)電管理工作落實到基層，宣傳到個人。要求全礦各單位嚴格執(zhí)行調(diào)荷避峰措施，合理安排生產(chǎn)班次，并嚴格執(zhí)行用電高峰時段檢修，充分利用低谷時段生產(chǎn)，同時嚴控皮帶系統(tǒng)輕載運行，嚴禁開空車。

“我們還加強對生產(chǎn)系統(tǒng)的監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)空運轉(zhuǎn)，調(diào)度員會第一時間通知相關(guān)單位和當班司機立即停車，并按有關(guān)規(guī)定進行處罰。”顧橋礦調(diào)度一所副所長高瑞說道。在預算指標的管控下，一季度，顧橋礦節(jié)約電費近300萬元。

當前，零基預算在顧橋礦已得到普遍認可。但在編制和執(zhí)行中，也發(fā)現(xiàn)諸如業(yè)務能力不足、部分預算指導性有待增強、個別預算編制與實際存在誤差等問題。

“我們將狠抓業(yè)務人員的能力提升，組織專業(yè)人員重點學習，并對指標偏差較大的項目開展調(diào)研分析，力爭讓預算編制更加科學和精細。”顧橋礦相關(guān)負責人表示。

「延伸閱讀」

如何看待“零基預算”

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》明確提出，要“深化零基預算改革”。加快實現(xiàn)預算管理的科學化、精細化是建立健全與中國式現(xiàn)代化相適應的現(xiàn)代財政制度的重要舉措。

所謂零基預算是一種“從零開始”的預算編制方法。與傳統(tǒng)基數(shù)預算編制方法不同，它不以前一年的預算基數(shù)為基礎(chǔ)進行調(diào)整，不只關(guān)注新增或變動部分，而是從頭開始審視所有支出需求，重新論證每一項開支的價值，并且在預算周期內(nèi)重新進行評估。其優(yōu)點是通過對所有支出進行重新審視識別和削減不必要的開支，優(yōu)化資源配置，提升資金使用效率，有效避免傳統(tǒng)預算模式中的“路徑依賴”和“慣性增長”問題；同時也增強了政府對財政支出的把控力，推動各部門更加注重實際績效，減少浪費和低效開支。其短板是實施過程較為復雜，不僅每輪預算都需要從頭審核，人力成本和時間成本均明顯高于傳統(tǒng)預算，影響了決策效率，而且支出審核嚴格，容易導致某些長期項目難以獲得持續(xù)穩(wěn)定的資金支持。

零基預算要求任何一個預算期內(nèi)，每一項支出都必須重新論證其必要性和合理性，以確保資源配置的最優(yōu)性和靈活性。其通常做法主要有三個步驟：一是各部門列出所有計劃的支出項目，并對每一項開支提供詳細論證，闡述支出的目的、預期效果和必要性，同時根據(jù)重要性和緊迫性進行分類和優(yōu)先級排序。二是審核部門在總體預算框架內(nèi)，結(jié)合每個部門的支出報告進行審核，裁定哪些支出項目可以獲得財政資源。三是在預算執(zhí)行階段，定期評估財政支出績效，確保每一筆支出都能達到預期目標。

零基預算的概念起源于20世紀70年代，由彼得·派爾首次提出，旨在幫助企業(yè)降低成本并提高資金利用效率，一經(jīng)提出便在企業(yè)財務管理和政府預算編制中被迅速推廣。1977年，為應對全球石油危機致使的預算赤字挑戰(zhàn)，美國聯(lián)邦政府全面實行零基預算法。這一方法雖然提高了財政支出效率，但由于繁瑣的程序等問題，美國在20世紀80年代經(jīng)濟復蘇后逐漸放棄該方法。同時期英國、加拿大、韓國、印度、菲律賓等國家也曾效仿美國開展零基預算嘗試，但是因為缺乏成熟的預算管理體系，并沒有全面推行這一做法。2008年金融危機之后，為應對財政赤字和政府債務規(guī)模急劇擴大的問題，許多國家的財稅改革又體現(xiàn)了零基預算的理念。例如，英國每隔幾年對所有項目全面審查，根據(jù)最新財政目標重新進行資源分配；丹麥、荷蘭每年對部分支出方案進行審查和優(yōu)先次序的調(diào)整。近些年格魯吉亞、南非、巴西、尼日利亞、肯尼亞等國也紛紛采用了創(chuàng)新的零基預算模式。

我國對零基預算改革的實踐探索始于20世紀90年代。2014年新預算法頒布實施，全面推進現(xiàn)代財政制度建設(shè)，面對經(jīng)濟增速放緩壓力，多地相繼開展了新一輪零基預算改革的試點工作。這一做法雖然沒有全面鋪開，但零基預算的理念卻始終貫穿多輪財稅改革當中。2021年國務院出臺《關(guān)于進一步深化預算管理制度改革的意見》，要求“堅持量入為出原則，積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局”。近些年，面對財政收支緊縮的壓力，一些省份重啟了零基預算改革的探索，取得了一定成效，積累了寶貴的實踐經(jīng)驗。近年來提倡的對新增項目實施績效預算管理，一定程度上也是延續(xù)零基預算理念的體現(xiàn)。

零基預算適用于資源有限、需要優(yōu)化分配的場景，如財政支出緊縮、企業(yè)成本削減戰(zhàn)略、政府部門預算重組等。近年來，在土地出讓收入顯著下滑、地方債務供給呈收縮趨勢、持續(xù)推進減稅降費政策等方面的共同影響下，我國財政收支矛盾凸顯。傳統(tǒng)的“基數(shù)預算+增長”的財政預算編制模式難以適應實踐所需，推動零基預算改革愈發(fā)重要。

從各國的實踐經(jīng)驗可以看出，現(xiàn)階段全盤實施零基預算在操作上較為困難。深化零基預算改革要堅持實事求是，穩(wěn)步推進改革。應當充分認識不同地區(qū)、不同部門、不同支出項目的情況差異，根據(jù)實際因地制宜、因時制宜、因事制宜地制定改革方案，而非追求“一刀切”的全面推進。零基預算改革不僅是預算編制方式的調(diào)整，還涉及深層次的利益格局變動，必然面臨較大的阻力，在設(shè)計改革方案時，也要兼顧部門利益格局和現(xiàn)有的管理體系，穩(wěn)步推進改革，逐步積累經(jīng)驗。在改革過程中，可以沿用試點方式，對新增項目保持零基預算方式，對存量項目應分批次、分階段、規(guī)律性進行零基預算的審核清理和績效評價，逐步解決財政支出結(jié)構(gòu)僵化的問題。

深化零基預算改革要堅持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)改革。零基預算改革是一項系統(tǒng)工程，需要多部門、多個管理工具和政策手段協(xié)同運作、緊密配合，形成完整的改革體系。零基預算的核心在于重新審視所有財政支出項目，從零開始分配資金，其復雜性帶來的諸多問題并非財政部門一己之力即可解決。零基預算改革應與績效預算、政策退出機制等其他管理工具相結(jié)合，對支出項目定期清理和調(diào)整，形成全方位的改革思路；與中長期預算規(guī)劃做好銜接，確保財政政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性。同時，需要統(tǒng)一項目分級與排序標準，引導各部門明晰零基預算理念，做好預算編制與說明工作，做好政策、項目的分類支持與清退，加強支出績效管理，確保改革措施的落地實施。

深化零基預算改革要堅持科學決策，保障改革效果。改革成功的重點在于通過支出審核和績效管理來提高財政資金的使用效率。應明確改革目標與原則，制定改革實施方案，嚴格規(guī)范每一個流程。進一步細化預算標準，完善定額體系，建立定額標準的動態(tài)調(diào)整機制，以適應不同地區(qū)、不同發(fā)展階段的實際需求。應加強預算編制中的信息采集和分析，確保各類支出的依據(jù)透明、準確、合理，積極引入大數(shù)據(jù)、預測模型和智能算法等輔助決策工具，更精準地評估預算需求，提高決策的科學性和效率。做好風險管理，對削減的開支進行風險評估，避免對國家重大戰(zhàn)略目標實現(xiàn)和重要公共服務供給產(chǎn)生影響。制定公開透明的預算編制程序，構(gòu)建嚴格的監(jiān)督體系，確保每一項財政支出的公正性、合理性和科學性。

作者：尹欣 版面編輯：豐碩

來源：中國煤炭報、學習時報

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