推進水生態產品價值實現的原則性問題和關鍵制度探討

吳濃娣，夏朋，陳琛1，王挺

（1.水利部發展研究中心，100038，北京；2.浙江省水利發展規劃研究中心，310014，杭州）

摘要：水生態產品是生態產品的重要組成和表達形式，基于水生態產品價值實現的研究和實踐探索，深刻剖析了推動水生態產品價值實現的重要意義，指出推動水生態產品價值實現是貫徹落實習近平生態文明思想的重要舉措，是貫徹落實國家重大決策部署的必然要求，是貫徹落實習近平治水重要論述精神的生動實踐，是促進形成水利高質量發展內生動力的關鍵環節，同時分析提出要把保護優先、綠色發展作為水生態產品價值實現的前提，把以人為本、共同富裕作為水生態產品價值實現的目標，把政府主導、市場運作作為水生態產品價值實現的抓手，把系統謀劃、穩步推進作為水生態產品價值實現的途徑，把守正創新、鼓勵探索作為水生態產品價值實現的重點等一系列原則性問題，進而進一步提出了完善水生態產品價值核算、產權、經營開發和收益分配等關鍵制度建議，著力推動綠水青山轉化為金山銀山。

關鍵詞：水生態產品價值實現；生態文明；水利高質量發展；關鍵制度；核算體系；收益分配

作者簡介：吳濃娣，副主任，譯審，主要從事水利政策研究。

基金項目：水利部水利政策研究項目（102126222260010009021）。

DOI：10.3969/j.issn.1000-1123.2025.08.001

隨著中國經濟從高速發展轉向高質量發展，處理好經濟發展與資源環境保護之間的關系顯得極為重要。近年來，習近平總書記對生態產品價值實現作出了重要科學論斷。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）更明確提出要健全生態產品價值實現機制。國內關于生態產品的研究可以追溯到20世紀80年代，研究最初局限于對生態產品價值實現基本概念的探討與深化，從理論、政策、生態補償機制等方面探索生態產品價值實現問題。2012年黨的十八大把生態文明建設放在突出地位，對生態產品價值實現的研究進入了新的發展階段，市場化路徑、綠色金融等成為研究的熱點問題。

水生態產品是生態產品的重要內容。近年來，水利部在水生態治理方面開展了大量工作，為水生態產品價值實現奠定了基礎。2024年9月，水利部、國家發展改革委、中國人民銀行聯合印發了《關于建立健全生態清潔小流域水土保持生態產品價值實現機制的意見》。2025年1月，水利部辦公廳、國家發展改革委辦公廳聯合印發了《關于在首批國家生態產品價值實現機制試點中積極開展水生態產品價值實現實踐探索的通知》，相關政策的出臺為水生態產品價值實現提供了支持。近年來，各地陸續開展了水生態產品價值實現的探索，如新安江流域生態補償、浙江省安吉縣石門坑小流域全國首單水土保持生態產品價值實現、浙江省德清縣洛舍漾全國首單水利風景區暨幸福河湖生態產品價值實現等。盡管上述地方實踐取得了許多有益經驗，但從總體上來看，水生態產品價值實現仍處于起步和探索階段。因此，必須深刻認識推動水生態產品價值實現的重要意義，在推進過程中牢牢把握好水生態產品價值實現過程中的原則性問題，進一步完善水生態產品價值實現的關鍵制度，推動水利高質量發展。

推動水生態產品價值實現的重要意義

1.是貫徹落實習近平生態文明思想的重要舉措

良好生態環境是最普惠的民生福祉。習近平生態文明思想要求堅持人與自然和諧共生，堅持山水林田湖草沙系統治理，加快形成綠色發展方式和生活方式，探索以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展道路。習近平總書記多次強調，要積極探索推廣綠水青山轉化為金山銀山的路徑。水是生命之源、生產之要、生態之基，依水而存、伴水而存的水生態產品是生態產品的重要組成和表達形式。推動水生態產品價值實現，就是要通過體制機制改革創新，科學合理地開發利用水資源和水生態系統，既要將水生態系統的生態價值轉化為經濟價值，也要將部分經濟收益用于更好地保護和維持水生態系統的健康和穩定，打造水利領域人與自然和諧共生的新方案。推動水生態產品價值實現，能夠促進水生態系統健康良性發展，提供更多、更優質水生態產品，不斷滿足人民群眾對美好生活的需求，提升人民生活質量，是推動生態文明建設的重要途徑。

2.是貫徹落實國家重大決策部署的必然要求

推動水生態產品價值實現是黨和國家對強化生態環境價值、擴大生態產品供給作出的重要決策部署之一。2010年，國務院印發《全國主體功能區規劃》，首次提出了生態產品概念。2016年起，國務院和各有關部門出臺系列政策，強調從體制機制層面推動和保障生態產品價值實現。2021年至今，國家進一步明晰了關于生態產品價值實現的決策部署。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》（以下簡稱《意見》），從頂層設計層面對如何將綠水青山就是金山銀山理念落實到制度安排和實踐操作進行全面部署。2024年7月，《中共中央 國務院關于加快經濟社會發展全面綠色轉型的意見》印發，進一步明確要加快完善生態產品價值實現機制，促進經濟社會發展全面綠色轉型。從黨的十八大提出“增強生態產品生產能力”，到黨的十九大要求“提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要”，再到黨的二十大強調“建立生態產品價值實現機制”，以及黨的二十屆三中全會提出“健全生態產品價值實現機制”的要求，生態產品價值實現已經上升為黨和國家的重要任務。水是促進經濟社會發展全面綠色轉型的重要載體，推動水生態產品價值實現，目的就是要讓水生態優勢轉化為源源不斷的發展優勢、經濟優勢，厚植高質量發展的綠色底色，培育發展新質生產力的綠色動能，是貫徹落實黨和國家重大決策部署的必然要求。

3.是貫徹落實習近平關于治水重要論述精神的生動實踐

2014年3月14日，習近平總書記在中央財經領導小組第五次會議上開創性提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路。習近平總書記多次強調，堅持和完善社會主義基本經濟制度，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合。推動水生態產品價值實現，既需要政府在治理和保護生態系統、搭建水生態產品價值轉化平臺、培育水生態產品價值轉化項目、建立和規范水生態產品價值轉化制度、明確水生態產品價值核算標準等方面更好發揮作用，更需要充分發揮市場機制作用，精準把握廣大人民群眾對水生態產品的需求，實現水生態產品供需精準對接。近年來，各地探索開展水生態產品價值實現形式，如福建省長汀縣水土保持碳匯交易、江蘇省宜興市長崗澗小流域水土保持生態產品價值轉化等，均更好地發揮了市場機制作用，將生態效益轉化為經濟效益、社會效益，是習近平總書記“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路和治水重要論述的生動實踐。

4.是促進形成水利高質量發展內生動力的關鍵環節

黨的二十大報告強調，中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化。習近平總書記指出，推進中國式現代化，要把水資源問題考慮進去；中國式現代化，也包括水利現代化。水利高質量發展的目標就是要為以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業提供有力的水安全保障，推動水生態產品價值實現就是探索實現水利現代化的路徑。通過建立水生態產品價值核算體系，對水生態產品價值進行核算，能夠將水生態產品價值以貨幣形式直接體現，將水利工作的生態效益和社會效益具象化，有效展現水的生態價值、經濟價值和社會價值，從而吸引更多社會資本和人民群眾參與治水，讓市場和人民群眾在獲得政策紅利、享受綠水青山的同時，能夠成為綠水青山的自覺守護者，推進水治理提質增效，實現治水從以政府為主向政府與市場“兩手發力”轉變，進而實現真正意義上的高質量發展。

水生態產品價值實現過程中需把握的原則性問題

水生態產品價值實現涉及政府、市場、村集體、村民等多方利益，需要統籌生態環境保護和經濟社會發展關系，在推進過程中需要把握好幾個原則性問題。

1.要把保護優先、綠色發展作為前提

水是自然資源要素的重要組成部分，是人類賴以生存和發展不可缺少的重要基石。依托水生態系統開展生態產品價值實現，必須堅持保護優先、綠色發展，統籌好生態保護和價值實現的關系。

①控制開發強度，摒棄以犧牲水生態環境換取一時一地經濟增長的做法，以保障自然水生態系統休養生息、實現水生態系統健康可持續發展為基礎，注重生產方式、開發強度、轉化模式，增值自然資本，厚植水生態產品價值。

②強化風險防控，加強生態保護紅線監管，對水生態產品加強把關，產品開發需要主動規避山洪地質災害風險隱患，并加強災害高發時段的預警預報和引導撤離。

③打造差異化產品，按照物質供給類、文化服務類、調節服務類，有序引導各地因地制宜開發水生態產品，打造多樣化水生態消費場景，避免一擁而上盲目開發及同類競爭導致水生態產品價值減損。

2.要把以人為本、共同富裕作為目標

當前，我國推動高質量發展面臨的突出問題依然是發展不平衡不充分，城鄉區域發展和收入分配差距仍然較大，民生保障、生態環境保護仍存在短板。因此：

①將水生態產品價值實現作為農村居民收入再分配的一種方式，把推進鄉村振興、實現共同富裕作為推進水生態產品價值實現的出發點和落腳點，統籌好個體利益和群體利益的關系。

②完善決策機制，在實施水生態產品價值實現前，村集體要充分征詢群眾意見，民主決策，堅持問計于民、問需于民，不能無視個體的意見，避免“關門”商定。

③提高群眾參與度，引導群眾全過程參與水生態產品打造和價值實現，推動投資者、經營者優先吸納當地群眾勞動力參與水生態產品運營，讓群眾切實感受到生態治理和價值實現成效，形成全社會管水護水氛圍。

④注重收益合理反哺，明晰各有關主體承擔水生態產品供給的責任邊界，深入挖掘供給區的水生態資源和產品價值，推動轉化為群眾致富的水生態產業，將產業增值有效用于水生態保護和修復，以及當地鄉村振興基礎設施建設，讓人民群眾共享產業發展紅利，實現良性投建運營。

3.要把政府主導、市場運作作為抓手

水生態產品價值轉化的目標是實現水生態環境改善與經濟社會發展的有機統一和良性循環。應充分發揮有為政府和有效市場的作用，統籌好政府和市場的關系，使水生態產品的經濟價值被市場認可、生態價值充分顯現、社會價值穩步提升。

①更好發揮政府職責和水利項目的公益屬性，意味著政府不能將建管運營工作完全放開由市場決定，要加強制度建設、價值核算、生態補償、績效考核、市場監管等方面管理，完善跨部門協同機制，明確權責關系，保障消費者權益，使水生態產品價值轉化能夠健康發展。

②發揮市場調節作用，不能把市場主體局限于水生態產品開發本身，要充分用好其思路豐富且靈活的優勢，在合規的基礎上挖掘產品的附加價值，開展“水利+”配套設施建設，做強并延伸涉水產業鏈，豐富水生態產品價值內涵，以多樣的參與方式和多途徑的項目收益激發社會主體參與熱情。

4.要把系統謀劃、穩步推進作為途徑

水生態產品價值實現，需要考慮物質產品、調節服務和文化服務等不同類別生態產品之間的系統性和整體性，還需要考慮水生態系統治理與保護、價值核算、轉化項目開發、風險監督與監管等諸多環節之間的銜接。因此必須在頂層設計層面就進行系統謀劃，統籌考慮各領域、各環節、各主體在水生態產品價值實現過程中的權責利，并在實踐層面穩步推進。

①將建章立制擺在首位，制定出臺水生態產品價值實現指導意見相關政策文件，規范交易流程和要求，使各地在實踐中有規可守、有章可循，避免因利益問題出現交易亂象。

②強化規劃引領，將水生態產品價值實現納入各級水利規劃，按照實施條件分期制定價值轉化目標任務，穩步推進水生態產品價值實現。

5.要把守正創新、鼓勵探索作為重點

2012年，浙江省和安徽省在新安江啟動全國首個跨省流域生態補償機制試點，按照“誰受益誰補償、誰保護誰受償”原則，建立補償標準體系，開創了跨省流域生態補償機制先河，可視為我國以橫向補償方式實現水生態產品價值的最早嘗試。歷經4輪試點，新安江生態補償在原先“對賭”淘汰高排放高能耗產業、加快產業轉型等常規舉措基礎上，逐步創新補償機制，從完善省際合作機制、深化項目建設、強化產業合作交流、推進人力資源共享、聯動發展文旅產業、共促生態產品價值實現等方面，加快了由同護綠水向共謀發展轉變的腳步。因此，推動水生態產品價值實現，必須堅持守正創新，積極探索適宜的水生態產品價值實現路徑。

①強化數字變革，依托數字技術，及時有效掌握區域內水生態產品的數量、質量、權屬等基本信息，推動水生態產品在確權登記、動態監測、價值核算等方面實現數據貫通、有效調取，防止產品信息變成部門的“自留地”。

②拓展產品內容，及時總結典型案例的做法、困難和成效，結合本地區水生態系統特點和當地經濟社會文化優勢，構建特色鮮明、各具亮點、形式多樣的水生態產品價值實現路徑模式，切勿生搬硬套、一味模仿。

③完善容錯糾錯機制，水生態產品價值實現是新事物，機制尚不完善，應當加強價值核算、轉化路徑、權益歸屬等關鍵環節的研究，激勵地方試點先行、積極探索，同時要建立容錯糾錯機制，為各地推動多種類型的水生態產品價值實現營造良好的創新環境。

水生態產品價值實現進一步完善需要的關鍵制度

在把握水生態產品價值實現原則性問題基礎上，仍需進一步完善水生態產品價值實現的關鍵制度，進一步建立健全水生態產品價值實現機制。

1.建立水生態產品價值核算體系

水生態產品價值核算是將水生態產品隱性價值顯性化的重要手段，也是水生態產品價值實現的基礎。2022年3月，國家發展改革委、國家統計局聯合印發《生態產品總值核算規范（試行）》，浙江、山東、北京等省（自治區、直轄市）以及廣東深圳、浙江湖州等市也印發了生態產品總值核算或評估有關技術規范，湖州市吳興區發布了《水利工程生態產品價值核算技術規范》，為建立水生態產品價值核算體系提供了借鑒。

目前，各地開展的水生態產品價值核算主要依據生態產品價值核算有關技術規范，尚未形成一套能夠廣泛達成共識的水生態產品價值核算體系。一方面，水生態產品的概念和內涵在理論層面仍處于研究探討階段，包括利用水庫、調水工程形成的水域景觀等廣義水生態產品的劃定范圍和標準仍需要深入研究。另一方面，水生態產品構成極為復雜，體現在經濟、社會、生態、文化等多個方面，包含了森林、草地、農田、濕地、城市等多個領域，并且具有一定的地域性特點，導致水生態產品功能量和價值量測算較為困難。

為科學系統地對水生態產品價值進行核算，一是要確定水生態產品價值轉化范疇，可根據實踐需要，對天然水生態系統、水利工程、水治理與保護措施等形成的水生態產品進行分類，為價值核算奠定基礎。二是要加快制定水生態產品價值核算規范，在總結各地生態產品總值和水生態產品價值核算實踐經驗的基礎上，可考慮根據水生態系統類型、水工程類型等，分類建立價值核算指標體系，明確具體算法、數據來源和統計口徑等；有條件的地區，可根據本地區經濟社會發展情況，制定統一的價值核算標準，即一定時期內本地區各類水生態產品單價，以便于核算。三是拓展水生態產品價值核算結果應用范圍，以水生態產品價值核算結果為基礎，科學評估擬交易的水生態產品價值，將其作為生態資源權益交易的參考價。同時，推動核算結果在社會資本經營開發融資、生態保護補償、生態環境損害賠償、價格評估等其他方面的應用。

2.完善水生態產品產權制度

《意見》明確提出要“健全自然資源確權登記制度規范，有序推進統一確權登記，清晰界定自然資源資產產權主體，劃清所有權和使用權邊界”。完善的水生態產品產權制度，是將生態資源轉化為可經營生產要素、開展市場化交易以及實施生態補償的重要前提。

基于水生態產品本身的復雜性，有關物質產品或無形服務在權屬管理方面分屬不同領域，水生態產品的產權制度體系仍不夠清晰。一方面，水生態產品基于生態自身的系統性，具有相對復雜的生態空間結構和多重服務功能，不同類別水生態產品之間相互依存和交叉重疊。另一方面，廣義水生態產品的形成依附于自然生態系統和人工系統，在權屬管理上，水治理措施形成的資產與天然生態系統形成的生態產品在產權管理實踐中經常不一致，若不對不同生態產品的產權進行明晰，在后續的收益分配等環節則無法對不同生態產品產生的效益進行明確劃分。此外，在水生態產品空間范圍認定以及所有權、使用權、經營權等不同類別產權邊界劃分和確權等方面尚未出臺明確的管理辦法，在實踐中存在缺少法規政策依據的問題。

為在實踐中順利推動水生態產品價值實現，要進一步明確水生態產品產權內涵，針對水資源、水域、岸線、水工程，以及基于水生態系統、水利工程產生的農林牧副漁等產品，明晰所有權外的其他派生權利，如使用權、經營權、收益權、處置權等。依法確定河湖管理范圍內包括水利工程基礎設施產權、水利工程地權和水利工程水權等在內的水利工程產權。借鑒土地、礦產、海域等自然資源產權體系，推動水生態系統內水資源、水域、岸線等自然資源分類分層設權，明晰各類權利歸屬，推進確權登記。建立健全水生態產品產權轉化制度，完善使用權、經營權等出讓、轉讓、出租、抵押、作價出資（入股）等權能，規范產權轉化程序，為推進水生態產品價值實現奠定產權制度基礎。

3.健全水生態產品經營開發制度

水生態產品價值實現路徑可以分為市場機制和非市場機制，從各地實踐來看，市場機制包括水生態產業化、水生態權屬交易、地區間橫向生態補償、水生態金融化等；非市場機制主要針對純公益性的調節服務類產品，如氣候調節、洪水調蓄等，主要依靠政府財政補償實現。在市場機制中，水生態產品經營開發，特別是文化服務類水生態產品經營權轉讓是最為普遍的形式之一。

文化服務類產品的經營開發通常是由產權主體向市場主體轉讓一段時期內的水生態產品經營權，但水生態產品經營開發制度仍存在不完善之處。地方上，浙江麗水、廣東鶴山、江西宜黃等地逐漸開始探索河道經營權等水生態產品相關權利確權與轉讓，但尚未形成可供全國推廣的成熟制度。水生態產品開發經營市場不成熟，供需雙方在產品流動方向、數量方面尚未實現精準對接，企業和其他社會主體難以及時獲取信息，參與不足，經營開發路徑單一，產業化的水生態產品開發路徑尚未形成。

為規范水生態產品經營開發，需要進一步探索完善相關管理制度。水生態產品價值實現的基礎是天然水生態系統或投資實施的水利項目形成的水生態產品，可參考《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》對公共事業特許經營管理的規定，借鑒《中華人民共和國海域使用管理法》中海域使用權管理辦法，建立水生態產品經營權管理制度，由各級水行政主管部門按照管理權限承擔相關開發經營項目管理職責，涉及其他領域管理權限的，同時征求有關部門意見。進一步明確水生態產品價值轉化項目經營管理辦法，包括不同類型可供開發經營的水生態產品內容，鼓勵社會資本參與水生態治理與保護并取得水生態產品開發經營權。

4.健全水生態產品收益分配制度

水生態產品收益分配制度是保障水生態產品價值持續轉化的基礎。《意見》指出，加快完善政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑。這意味著不僅需要實現綠水青山向金山銀山的轉化，更重要的是需要金山銀山對綠水青山的反哺，保持綠水青山的可持續發展，營造出企業有利潤、老百姓有好處、水生態保護工作有投入的良好氛圍。

從實踐來看，許多地方在實際意義上已經成功實現了水生態產品價值轉化。如：有些地區通過水庫生態養魚提高了生態特色魚產品附加值；有些地區通過水土保持措施以及農田水利建設提高了農業林業產量，為農民增產增收；有些地區通過河道水生態環境治理，促進周邊生態旅游、康養等文旅產業發展。然而，從激勵角度來看，水生態產品價值轉化收益反哺機制仍需進一步的政策支持。除浙江、江蘇、安徽等地以生態產品價值轉化模式落地的項目明確提出將部分收益或者前期投入用于水治理外，絕大多數地方極少有將收益真正反哺到水生態保護工作中，水生態產品價值轉化收益繼續推動水生態保護工作的良性自我運行機制仍不健全。同時，根據現行的財稅政策，依托國有資源資產獲取的收入需要全部納入政府預算管理，以政府為主體開展的水生態產品價值轉化收入也需要納入政府預算管理，以水生態保護與治理為主、與水生態產品價值轉化密切相關的轉移支付資金分配機制有待完善。

因此，需要進一步完善水生態產品收益分配機制，注重收益反哺，在水生態產品價值轉化項目設計階段，明確水生態產品價值轉化部分收益或前期投資用于水生態治理，以及流域內村莊基礎設施改善和村民創收共富等。將水生態產品收益納入政府預算管理的收入，推動建立與水生態產品價值供給與轉化掛鉤的資金分配機制。立足水生態相關生產要素價值，因地制宜推進經營權有償取得，為市場化交易創造前提。發揮價格杠桿作用，按照“準許成本加合理收益”方法，區分經營者類別和性質，推動差別化定價。運用價格杠桿鼓勵和引導社會資本參與水生態保護與治理工作，為擴大市場化融資規模創造條件，盤活存量資產。

結論

在推動水生態產品價值實現過程中，要牢牢把保護優先、綠色發展作為前提，把以人為本、共同富裕作為目標，把政府主導、市場運作作為抓手，把系統謀劃、穩步推進作為途徑，把守正創新、鼓勵探索作為重點，建立健全水生態產品價值核算體系，確定價值轉化范疇，制定價值核算規范，拓展核算結果應用范圍；進一步明確水生態產品產權內涵，明晰各類產權歸屬，完善產權轉化程序；健全水生態產品經營開發制度，鼓勵社會資本參與水生態治理與保護并取得水生態產品開發經營權；進一步完善水生態產品收益分配機制，注重村民共富和收益反哺。還應加強部門協同，強化金融支持，營造出全社會參與的良好氛圍，真正將綠水青山轉化為金山銀山。

Abstract: Water ecological products are essential components and representative forms of ecological products. Based on research and practices on realization of water ecological product value, the significance and meaning of promoting the realization of water ecological product value are examined. It points out that promoting the realization of water ecological product value is a key measure for implementing Xi Jinping Thought on Ecological Civilization, a necessary requirement for implementing major national decisions and plans, a best practice of implementing Water Governance Perspectives Of Xi Jinping, and a key link in fostering intrinsic motivation for high-quality development in the water sector. It proposes to prioritize protection and green development as premise for realizing the value of water ecological products, putting people first and pursuing common prosperity, make full play of government leadership and market operation, take systematic planning as a key approach, and upholding principles and encouraging innovation as the focus. Furthermore, suggestions are made on main issues and mechanisms, including perfection of valuation, property rights, operation and development, and income distribution of water ecological products, so as to turn green mountains and lucid waters into gold and silver.

Keywords: realization of value of water ecological products; ecological civilization; high-quality development of water conservancy; key system; accounting system; income distribution

本文引用格式：

封面供圖安吉縣水利局

責編董林玥

校對劉磊寧

審核王慧

監制軒瑋

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