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■上海財經大學 姚玲珍 周千越

住房問題，事關民生福祉。黨的十八大以來，我國高度重視住房這一重大民生問題。十八大提出要“加強保障性住房建設和管理”；十九大和二十大報告繼續強調“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。當前，我國已建立具有中國特色的住房保障體系，并以共同富裕為理念，以配租和配售保障為主線，以使用權和產權保障為內容，遵循階段性與長遠性、全民性與全面性以及共創性與共享性相統一的原則穩步推進。

一、階段性與長遠性對住房保障的要求

共同富裕的實現需要循序漸進。習近平總書記強調，“共享理念實質就是堅持以人民為中心的發展思想，體現的是逐步實現共同富裕的要求”。也就是說，共同富裕是逐步共富，時間維度上，既有短期、當前的階段性成果，也有長遠、未來的終極目標；空間維度上，一般在部分地區先行先試，再逐步推廣。因此，住房問題的解決、住房保障體系的完善，既要基于長期目標進行整體方案的頂層設計，也要分階段、分時機交替進行，充分總結階段性經驗，對長期性、艱巨性和復雜性的困難逐一解決。

（一）住房保障的階段性探索

消除住房貧困是住房保障的目標。住房保障的發展歷程是我國對住房領域共同富裕探索的縮影。建國初期，百廢待興，在社會主義公有制建設過程中，我國主要以配租方式實施使用權保障。1994年經濟適用房的提出，標志著配售型的產權保障制度正式啟動。

2012年以來，住房保障體系加速完善。從使用權保障看，2013年住房城鄉建設部等部委聯合印發的《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，將1998年起實施的廉租房與2009年起實施的公共租賃住房并軌；2021年國務院發布《關于加快發展保障性租賃住房的意見》，首次提出發展保障性租賃住房，以解決青年人、新市民的住房問題。從產權保障看，2014年起共有產權房代替經濟適用房；2023年國務院發布《關于規劃建設保障性住房的指導意見》，提出了代替共有產權房的配售型保障房。與共有產權房和經濟適用房相同，都屬于產權保障，但按保本微利原則配售、實施嚴格封閉管理。由此，住房保障的兩大體系正式形成，即配租體系和配售體系，前者由公租房和保租房構成的使用權保障，后者由封閉運行的產權保障。

可見，我國住房保障從單一配租到沿著配租和配售兩條脈絡的探索，一直在朝著共同富裕的方向不斷調整與完善。其中，保障對象、保障主體都隨著經濟水平的提高以及居民階段性住房需求的變化而不斷發展。保障對象范圍逐步擴大，從戶籍人口到非戶籍人口；從最低收入住房困難家庭，到中等偏下收入住房困難家庭，再到“符合條件”的住房困難群體、即青年人和新市民。保障主體由政府主導逐步轉變為政府主導與政府引導相結合。

（二）住房保障的頂層設計

住房保障既要消除絕對貧困，又要緩解相對貧困，所以必須著眼未來，對住房保障體系進行系統性、前瞻性的頂層設計。在住房供應總量不再短缺之后，從發展方向看，配租型住房保障應按照分層逆向梯度補貼原則，根據家庭住房支付能力對住房困難家庭進行分層補貼。具體來說，對于住房支付能力為零的家庭提供實物配租。對于租賃支付能力不足或有階段性住房困難的家庭可以實物配租和貨幣補貼并重，由住房困難家庭自主選擇；但必須根據不同家庭的住房支付能力、家庭人口以及經濟負擔進行差異化保障，以實現橫向公平。同時，隨著家庭住房支付能力的提高，給予的住房補貼額度呈梯度下降，以防止補貼的垂直不公。

配售型住房保障完善過程中，除國發〔2023〕14號文提出的“按照保本微利原則”“實施嚴格封閉管理”的配售型保障性住房外，針對住房有困難且收入不高的工薪收入群體及城市引進人才購買第一套住房還可進行貼息減稅、降低首付等方式支持，并作為完全產權不實施封閉管理，但1個家庭只能享受一次。這也是國外普遍采用將市場與保障有機結合的做法，激勵效應明顯。

需要指出的是，配租和配售型住房保障體系的各個層級之間以及保障體系與市場體系之間，應注意無縫銜接，以防出現夾心層。同時，無論配租還是配售，全國層面應規定人均住房面積標準，地方層面應根據當地經濟發展情況再確定地區標準。

二、全民性與全面性對住房保障的要求

共同富裕是全民富裕，也是全面富裕。習近平總書記強調，“共同富裕是全體人民共同富裕，是人民群眾物質生活和精神生活都富?！?。基于此，全民性與全面性要求住房保障覆蓋城鎮和農村全體居民，并兼顧物質保障和精神保障。

（一）保障對象覆蓋城鄉全體居民

黨的十八大以來，住房保障對象快速從戶籍人口擴大到非戶籍人口，并將包括農村轉移勞動力在內的新市民和青年人作為重點。同時，全面改造城鎮棚戶區與農村危房。10多年來，戶籍制度改革讓1.4億農業轉移人口落戶城鎮，住房保障制度讓1.4億多群眾喜圓安居夢。從共同富裕角度看，有必要建立和城鎮類似的農村住房保障體系，分類施保，滿足不同層次農村住房困難家庭的住房保障需求。結合實際情況，采用新建、改建、擴建、置換等多種形式，將宅基地保障與實物保障、貨幣保障等保障方式相結合，推動農村住房保障和養老等社會保障體系一體化建設。

（二）保障內容兼顧物質和精神

共同富裕的全面性是指“既包括物質上的富裕，也包括精神上的富裕；不只是生活的富裕富足，也包括精神的自信自強”。住房領域的共同富裕，既要滿足居民物質層面的居住需求，也要重視精神層面的社會融入度與獲得感。

聯合國明確適足住房權是“安全、和平和尊嚴地居住某處的權利”，包含“使用權的法律保障，服務、材料、設備和基礎設施的可提供性，可承受性，適居性，可獲取性，地點和文化的適足性”7項要素。住房品質與公共配套設施的改善，是物質層面農村住房保障的重點。長期以來，農村住房保障都是通過宅基地的分配來實現的，即保障農村居民“有房住”。黨的十八大以來，以住房安全為核心的農村危房改造快速推進。但隨著農村居民生活水平的提高，農村住房保障需要通過對住房進行原址改造或置換改善其居住品質，通過增設公共配套設施改善其周圍環境，通過新建養老社區、青年社區等功能型公寓以滿足農村居民日益增長的多樣化居住需求。

提升被保障群體的社會融入度與獲得感，無論在城鎮還是在農村，都非常重要。就城鎮住房保障對象社會融入度與獲得感的提升而言，一方面可通過以貨幣或人頭補貼，由被保障家庭通過市場解決住房問題；另一方面可采用國際上通行的“點配”“套配”“混配”等實物保障方式，優化被保障群體的鄰里結構。當然，對于已經建設的大型保障社區，需要擴展城市公共交通網絡，提高偏遠區位居民出行的交通便捷性。農村居民獲得感的提升，可通過提高住房質量、提高決策參與程度、完善公共配套設施進行。

三、共創性與共享性對住房保障的要求

共同富裕的過程是共創，結果是共享。共創過程中，需要全體人民的共同參與、共同奮斗和共同創造，同時也需要充分發揮政府、市場與社會組織的作用。既需要提高效率以促進發展，實現“富?！?；也需要將發展成果在全體人民之間公平分配，實現“共同”。就住房保障而言，共享性要求政府既盡力而為消除住房絕對貧困，又量力而行逐步解決住房相對貧困；共創性則要求全體人民共同努力。

（一）共享要求兜底保障與向上發展相統一

兜底保障是讓全體人民共享改革發展的成果，而動態的、差異化的精準保障則是促使被保障家庭向上發展。

當前，絕大多數城市以人均住房建筑面積低于15平方米作為住房困難準入標準，因此有學者認為可以將此作為界定我國城鎮居民住房絕對貧困的標準。2020年我國居民人均住房建筑面積為41.76平方米（折合居住面積32.12平方米），是住房困難準入標準（人均15平方米）的2.8倍，是發達國家絕對貧困標準（人均12平方米）的2.68倍，遠超聯合國提出的舒適標準（人均13平方米）?？梢娢覈》拷^對貧困已被消除，但住房相對貧困仍將長期存在，并成為住房保障的重點。

動態的、差異化的精準保障需要精準識別保障對象，精準匹配保障房源并對保障對象實行精準補貼。保障對象的識別通常包括居民身份、住房困難標準、收入標準及財產標準，但由于不同地區社會經濟發展水平的差異，各地標準不一。長期而言，要實現共同富裕全民共享，住房保障的兜底作用不應對居民身份有所區別，應本著遵循公平與效率的原則，沿著戶籍中低收入居民租賃保障——常住中低收入居民租賃保障——戶籍中低收入居民購房保障——常住中低收入居民購房保障路線，穩步解決。住房困難標準建議參照城鎮居民人均住房建筑面積的一定比例劃定。收入標準則根據不同的住房保障類別，分檔劃定。但上述住房困難標準、收入及財產標準都應定期調整。

房源的精準匹配，與保障手段相關。在大規模集中建設保障房并進行實物保障階段，難于根據被保障對象的區位要求精準匹配房源。而貨幣補貼，則可由被保障家庭在市場上租購滿足自身需求的住房，房源的精準匹配較為容易實現。當然，無論是實物還是貨幣補貼，都要求根據保障對象的住房可支付能力、家庭人口數量結構實行差別化的精準補貼。以貨幣補貼為例，可借鑒國際經驗，補貼市場租金超過保障家庭可支配收入20%~25%的部分。對同一家庭而言，在不同年份之間住房的可支付能力會發生變化，其補貼標準也需作相應調整。

需要說明的是，我國傳統文化和社會觀念使居民對擁有住房產權有獨特的偏好?！吨袊》堪l展報告（2020-2022）》顯示，我國城鎮居民的住房擁有率為96.0%，遠高于發達國家水平，除新加坡住房自有率為90.9%外，美國、英國等一直穩定在60%左右。高住房自有率，使無住房產權者成為少數群體。因此，在以配租方式解決更多困難群體住房問題的同時，也不能忽視產權保障。根據國發〔2023〕14號文的規定，配售型保障房實施嚴格封閉管理，不能進入商品房市場。這一規定在保障房房源供給充足性的同時，也限制了配售型保障房的流通性，可能會對保障對象的退出形成阻礙。建議在該類配售型保障房之外，盡快推出貼息減稅、完全產權的保障房政策。這樣，配售型的產權保障體系就由有限產權和完全產權構成。

（二）共創要求公平與效率并重

共創的關鍵在于公平與效率的平衡，需要有為政府與有效市場的結合。保障主體由政府主導轉變為政府引導、社會力量參與，保障手段從實物或磚頭補貼轉向貨幣或人頭補貼。

在緩解住房相對貧困過程中，僅僅依靠政府的力量難以滿足多樣的住房保障需求，需要充分調動社會力量，由政府主導向政府引導轉變，只有“多主體供給”，才能更好地實現“多渠道保障”。住房保障是任何一個國家政府的職責，但其定位可由主導轉向引導，發揮市場的作用，以稅收、金融等政策引導社會力量“做大”住房保障這一蛋糕。

就保障手段而言，貨幣保障比實物保障更容易提高保障的公平性和效率性。首先，貨幣保障可根據居民的住房困難和經濟困難狀況進行差異化和分層次保障，而不用保障房建設資金，有利于擴大保障范圍；第二，被保障家庭在取得貨幣補貼后可以從市場上自由選擇住房，可滿足不同保障對象的居住差異性需求；第三，貨幣保障更易于保障對象的退出管理。

實現“全體人民住有所居”是共同富裕在住房領域的現實表現。習近平總書記多次強調，共同富?！笆巧鐣髁x的本質要求，是中國式現代化的重要特征”。共同富裕要求中國特色住房保障體系的完善，沿著配租和配售兩條主線在進行住房保障頂層設計框架下明確階段性目標和實施方案時，既要實現保障對象全覆蓋，也要兼顧物質保障和精神保障；既要實現兜底保障與向上發展，也要實現公平與效率。

（此文刊于中國房地產報3月24日11版 責任編輯 蘇志勇）

值班編委：蘇志勇

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