特朗普的豪賭——評估美國鋼鋁關稅的經濟影響

2025年03月11日 18:47 我的鋼鐵網責編：戚金榮作者：我的鋼鐵網

語音播報

點擊播放

核心觀點

當地時間2025年2月10日，美國總統特朗普再次揮舞關稅大棒，宣布將自3月12日起對所有進口至美國的鋼鐵和鋁產品征收25%的關稅，并明確表示“沒有例外和豁免”。以鋼鋁關稅為引，美國對全球的關稅攻擊已然拉開序幕。

表面上，特朗普提高鋼鋁進口關稅是為了平衡貿易逆差，讓制造業回流美國。然而，細究之下，其邏輯存在矛盾：鋼鋁及其制品并不是美國主要的進口商品，但美國對進口產品采取的貿易救濟措施中，近一半都是為了保護鋼鋁及其制品。鋼鋁行業緣何如此特殊？主要出于特朗普的政治目標：

（1）鋼鋁是美國老牌制造業的象征，鋼鋁保護提升制造業復興信心；

（2）三個搖擺州屬于老工業區，鋼鋁關稅利于鞏固選民支持；

（3）利用新一輪鋼鋁關稅，加強與貿易伙伴談判籌碼。

然而，這場關稅較量或許并沒有贏家：

（1）對美國：特朗普上一任期實施的鋼鋁關稅僅為美國鋼鐵行業帶來產量小幅回升及少量就業崗位，卻以下游制造業的成本增長和崗位縮減為代價，得不償失。此外，研究顯示，美國小布什政府的鋼鐵關稅對鋼鐵下游產業的產量、出口和就業等方面的負面影響有較高持續性，關稅取消后仍未能恢復至加關稅前的水平。

（2）對中國：鋼鋁產業被迫調整全球貿易鏈，鋼鋁下游產品也受關稅波及，制造業出口收縮壓力不容小覷。由于中國鋼鐵產量占全球市場的53%，美國鋼鋁關稅可能觸發其他國家對中國加關稅的連鎖反應。近期，越南和韓國紛紛對中國鋼材實施反傾銷關稅等貿易救濟措施。

綜上，特朗普的鋼鋁關稅，看似是為了重振美國本土制造業，但實際上對內更像是一場政治表演秀，對外則是一張談判邀約。從影響看，美國對鋼鋁加征關稅，不僅對中國等制造業大國的出口造成壓力，也難以實現“制造業回流美國”的誓言，對美國及其貿易伙伴而言是一場雙輸的博弈。

【正文】

鋼鋁關稅的“前世今生”

1、鋼鋁關稅的“前身”——美國貿易保護主義

美國總統特朗普對鋼鋁加征關稅并非其首創，實際是延續了美國貿易保護主義的歷史脈絡。早在18世紀，美國開國元勛亞歷山大·漢密爾頓就曾提出對鋼鐵征收關稅以扶持美國產業的建議。在20世紀60-70年代，尼克松、李根等美國總統通過進口配額限制鋼鐵進口，從而保護美國鋼鐵產業。吉米·卡特曾通過限制美國鋼鐵進口價格來避免低價沖擊美國本土鋼鐵產業。

2002年，小布什政府便試圖對進口鋼鐵征收最高30%的關稅，但該政策因被世貿組織裁定違規而夭折。后來，奧巴馬政府則對部分用于汽車生產的特定種類鋼鐵征收高額關稅,在遏制中國鋼鐵的同時保護美國制造業。

2、特朗普鋼鋁關稅1.0

特朗普則在前人的基礎上將鋼鋁關稅推上一個高峰。2018年3月，特朗普政府就曾以《1962年貿易擴展法》第232條為法律依據，宣布對美國進口鋼鐵和鋁分別征收25%和10%的關稅，從中國到歐盟、加拿大、墨西哥等美國傳統盟友都受到波及，引發全球多國的反對之聲。

然而，在關稅生效前的3月22日，美國宣布對歐盟、阿根廷、澳大利亞、巴西、加拿大、墨西哥、韓國等經濟體暫時豁免鋼鋁關稅，豁免期持續至2018年5月1日。隨后，美國針對這些國家和地區的豁免政策進行了調整：

（1）永久豁免：阿根廷、澳大利亞、巴西的鋼鐵和鋁產品被永久豁免關稅，韓國的鋼鐵也被永久豁免但設定了配額限制。

（2）豁免延期：對加拿大、墨西哥和歐盟的鋼鋁關稅豁免延長至2018年5月31日，以便繼續進行談判。最終，美國與加拿大、墨西哥達成了《美墨加協定》，撤銷了對這兩國的鋼鋁關稅。

（3）配額替代：拜登政府延續了特朗普政府的鋼鋁關稅框架，2021年與歐盟達成“全球可持續鋼鋁協議”，試圖以配額制替代全面關稅。

3、特朗普鋼鋁關稅2.0

2025年2月10日，特朗普簽署行政令，將對美國進口鋼鋁產品征收25%的關稅（鋁進口關稅將從之前的10%提升至25%），同時強調“沒有豁免和例外”，計劃于3月4日生效。

2月14日，美國商務部表示新一輪鋼鋁關稅可能擴展至鋼鋁的下游產品，或涵蓋鋁下游的芯片制造設備部件、航空器部件等高附加值產品，較之前僅針對9種基礎鋁制品，波及范圍明顯擴大。

可見，此次鋼鋁關稅是對先前關稅的加強，而非關稅疊加，意在填補之前鋼鋁產品經由豁免國家流入美國的“漏洞”：

（1）不再豁免盟友：特朗普鋼鋁關稅2.0首當其沖的就是在上次鋼鋁關稅進程中的到豁免的國家。此次，鋼鋁關稅或將取消對加拿大、歐盟和日本等盟友的豁免，對所有國家統一征收25%的進口關稅。

（2）防止貿易繞道：采用“熔煉和澆鑄”鋼材與“冶煉和鑄造”鋁材原產地標準，或旨在

阻止中國通過第三方國家（如墨西哥等）規避關稅，具體執行細節尚待確認。

特朗普的真實訴求——鋼鋁為何特殊？

表面看來，特朗普提高鋼鋁進口關稅是為了平衡貿易逆差，讓制造業回流美國。然而，細究之下，其中存在邏輯矛盾：

一方面，鋼鋁及其制品并不是美國主要的進口商品，在美國商品進口總額中占比較小，遠遠低于石油、電子產品、機械設備等商品。另一方面，美國針對進口產品的貿易救濟措施中，近一半都是為了保護鋼鋁及其制品。包括反傾銷、反補貼、進口配額、232關稅等各種手段，美國已是全球最保護本國鋼鋁行業的國家之一。

問題在于，鋼鋁產品為何能憑借其較小的進口額占比成為美國政府的重點保護對象，甚至打著“國家安全”的旗號，兩次都是特朗普關稅政策的“先鋒”？我們從特朗普的政治意圖出發或能窺見一二：

1、維護選民基礎

特朗普頻頻對鋼鋁關稅采取行動，其中一個重要原因是他需要贏得并鞏固“銹帶州”選民的支持。

“銹帶州”為美國東北和中西部的一些老工業區，包括賓夕法尼亞州、密歇根州、威斯康星州東南部等地，曾經是美國工業的中心地帶，以包括鋼鐵和汽車制造業等的重工業為主。而在2024年美國大選的7個搖擺州中，有3個屬于“銹帶州”（包括被認為十分關鍵的賓夕法尼亞州）。

鋼、鋁不僅是商品，更是美國老牌工業的象征。所以，特朗普堅決通過關稅加強對鋼鋁產品的本土保護，也是為了鞏固其在搖擺州的選民支持率。

2、對外談判的籌碼

特朗普深知關稅是重要的對外談判工具。例如，2018年他利用鋼鋁關稅成功地與墨西哥和加拿大重新談判了《美墨加協定》，并在與歐盟、中國等國家的談判中均獲得了較為有利的條件。

本次鋼鋁關稅新政對美國盟友的影響更為顯著（即從0%的進口關稅提高到25%）。實際上，美國的盟友如加拿大、墨西哥等，未必會對美國造成安全威脅。只不過特朗普可以借機與盟友再次談判，為美國謀取更多利益。

3、實施關稅的“底牌”

（1）美國為關鍵最終消費市場

特朗普大肆揮舞關稅大棒，主要依仗美國為世界最大消費國以及進口國的地位。根據世界銀行數據，2023年美國最終消費支出已經達到22.5萬億美元，幾乎等于中國和歐盟的最終消費支出之和，占全球消費的29%左右。因此，很多國家也需要美國市場來消化企業制造業的產品，這便成為特朗普利用關稅限制其他國家的最大底牌。

（2）美國本土工業基礎

歷史上，鋼鐵行業曾是支撐美國工業發展的脊梁。在19世紀末期，美國鋼鐵行業蓬勃發展，與此同時，工業化也推動美國經濟高速增長。二戰結束后，美國鋼鐵產量達到8000萬噸，占全球總產量的六成以上。然而，在20世紀70年代，日本鋼鐵行業迅速崛起，并代替美國成為世界第一大鋼鐵制造國。自此，美國鋼鐵行業逐漸衰落，但也在美國留下了一道痕跡，如今銹帶區便為美國鋼鐵行業的基礎。

另外，2018年鋼鋁關稅確實在短期內減弱了美國鋼材的進口依賴。2019年美國鋼材進口滲透率較2017年降低了8.7個百分點，但在隨后幾年，美國的鋼材進口滲透率又有所回升。

美國：本土產業未必從關稅受益

1、鋼鐵產業：重視短期利潤，缺乏長期競爭力

盡管美國政府想要重振本土制造業，但現實卻事與愿違。美聯儲數據顯示，2018-2019年間，美國鋼鐵產能利用率從74%回升至82%，但產能增長僅約2%，并沒有明顯擴張。

另外，2018年美國鋼鋁關稅直接導致本土鋼鐵價格飆升。由于美國鋼鐵產能短期擴張不及，本土鋼鐵生產商抬高價格，熱軋板卷進口價從2018年初的650美元/噸漲至同年8月的978美元/噸，短短幾個月漲價50%，使美國成為全球鋼價“高地”。

然而，推升本土鋼價的結果則是抑制下游鋼材需求。在長期，傳統高爐鋼廠設備老化擴張困難，高昂的勞動力成本使美國鋼鐵生產競爭力薄弱，新建產能的經濟效益不高。2023年美國鋼鐵進口量仍占消費量的25.9%左右，與關稅前（2017年32.5%）相比降幅有限且有反復。

因此，短期內美國本土鋼鐵生產商可能會因關稅受益，但長期來看，美國鋼鐵業競爭力不足，高關稅保護未能觸發美國鋼鐵產業的升級和擴張，反而催生了本土鋼價泡沫。

2、鋁產業：進口依賴嚴重，供應鏈受沖擊

美國鋁業高度依賴進口來滿足國內需求。美國2023年鋁的凈進口量約占需求總量的44%，而加拿大在美國鋁進口中占據主導地位。

鋁冶煉為高耗能產業，電力成本占總生產成本的50%左右。加拿大在鋁冶煉方面具有天然優勢：加拿大魁北克省具有豐富的水電資源，而美國工業電價則達魁北克省的三倍，成本差異直接導致美國本土鋁生產競爭力的缺失。因此，即使在關稅保護下，近年美國本土鋁產量也呈下降趨勢，美國鋁產業對國外產能的高度依賴難以扭轉。

實際上，除了本土鋁產能，美國在全球范圍內擁有相當數量的鋁土礦礦山、氧化鋁和電解鋁產能的所有權。例如，美鋁、諾蘭達等美國公司在澳大利亞、幾內亞、巴西、牙買加、蘇里南等鋁土礦資源豐富的國家擁有多家鋁土礦礦山，控制著上游鋁資源。從全球化布局來看，美國鋁業并不弱勢。

但是，通過關稅等貿易保護無法解決美國本土鋁產業的電價劣勢，無法促進鋁產業回流美國，反而可能破壞現有供應鏈。美國鋁工業由私營公司控制,跨國公司更重視投資效益，而在美國建廠冶煉鋁的經濟效益遠低于在鋁土礦資源豐富、能源價格便宜的地區投資建廠。

3、下游行業：成本增長，就業困境

（1）制造業成本上升

鋼鐵作為工業的“糧食”，其價格波動無疑會通過產業鏈成倍放大。在2018年關稅實施后，多個鋼鋁生產下游制造業遭受成本沖擊：

汽車制造業：福特公司表示，鋼鋁價格的大幅上漲可能導致汽車成本增加16億美元，其中一半和特朗普政府的鋼鋁關稅直接有關。在2018年鋼鋁關稅落地后，福特二季度盈利較前一季度下降近50%，已下調2018年的盈利預期。
食品包裝業：美國鋁業協會報告顯示，易拉罐生產成本因鋁價上漲增加25%，迫使可口可樂等企業將生產線轉移至墨西哥。

（2）就業市場的悖論

在關稅保護下，美國鋼鐵行業有限復蘇，鋼鐵行業就業人數從2017年的14.3萬增至2022年的15.1萬。但有研究顯示，美國每增加1個鋼鐵崗位，最終減少了75個下游制造業的崗位，這種就業結構變化彰顯了美國關稅保護的效益低下。

Lydia（2025）以小布什在2002-2003年征收的鋼鐵關稅為例，研究臨時上游關稅對下游產業的長期影響，發現臨時的鋼鐵關稅對下游產業出口競爭力以及就業和生產方面均有負面影響。尤其，這些負作用是持續的：在關稅被取消后的很長時間里，美國的鋼鐵下游產業在全球市場中的份額仍較低。小布什的鋼鐵關稅給下游行業造成的損失超過了鋼鐵行業的任何短期收益。

中國：直接出口影響有限，轉口貿易或受沖擊

1、直接出口

2018年關稅實施后，中國對美國的鋼鋁出口大幅下降，目前中國對美直接出口量已降至極低水平。2024年，中國出口至美國的鋼材僅占總鋼材出口的0.8%。

同時，中國對美國的鋁材出口量自2018年第一輪關稅政策后已明顯下降。2024年中國直接出口至美國的鋁材數量大約占總出口的4%左右，占比較小。

因此，美國新一輪鋼鋁關稅對中國鋼鋁直接出口的負面影響十分有限。

2、轉口貿易

從鋼鐵貿易看，中國鋼材集中通過第三國轉銷美國的證據并不充分。以越南為例，越南雖然是中國鋼材的第一大出口目的國，但在美國鋼材進口量排名中并不靠前，且沒有豁免配額（鋼材出口至美國的關稅為25%）。盡管可能存在從中國出口到越南，再銷售到歐盟等其他國家的情況，但這進一步削弱中國鋼材與美國貿易的關聯度。

另外，加拿大和墨西哥從中國進口的鋼材也微乎其微，中國出口至韓國和歐盟的鋼材在2018年和2024年水平基本相當，僅巴西在2020年后從中國進口的鋼材數量稍有增加，或有部分轉口至美國的可能。但整體上，中國鋼材出口目的國較分散，所謂鋼材“轉口貿易”體量或不大。

從鋁行業看，中國鋁材的主要出口國墨西哥、韓國，而這兩個國家也是美國鋁材較主要的進口國家。近年，隨著美國從中國進口鋁材數量下降，中國出口至韓國和墨西哥的鋁材明顯增加。因此，可能存在中國鋁材通過墨西哥、韓國等國進入美國的情況。

3、關稅擴圍的“多米諾骨牌”效應

（1）鋼鋁關稅波及中國鋼鋁下游制造業

根據美國商務部披露，新一輪鋼鋁關稅可能擴展至鋼鋁的下游產品。

以鋁產品而言，或涵蓋芯片制造設備部件、航空器部件等高附加值產品，大幅升級。對中國而言，鋼鋁關稅不僅會導致鋼鋁產品出口市場收縮，還可能加劇制造業的壓力。

（2）其他國家跟進加稅

美國鋼鋁關稅可能觸發其他國家的連鎖反應。此次鋼鋁關稅或對美國盟友加拿大、歐盟和日本等不再豁免，將加劇全球供應鏈沖擊。而中國鋼鐵產量占全球市場的53%，美國對鋼鐵征收關稅必然會對中國鋼鐵產業造成壓力。近期，越南和韓國已對中國鋼鐵出口采取反傾銷措施：韓國計劃對中國出口的中厚板等鋼鐵產品加征反傾銷稅，越南則將對中國出口的熱軋卷板征收高額進口稅。