為了便于社會各界準確理解《四川省高速公路特許經營項目管理辦法》（以下簡稱《辦法》），規范實施高速公路政府和社會資本合作（PPP）項目，加強四川省高速公路項目特許經營管理，四川省交通運輸廳針對各方關注度較高的共性問題作出如下解答。

一、起草背景

《辦法》出臺的背景是什么？

2023年11月以來，《國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部〈關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見〉的通知》（以下簡稱《指導意見》）等新機制文件陸續出臺，聚焦特許經營項目，對編制審核特許經營方案、公平選擇特許經營者、嚴格履行投資管理程序等提出具體要求，國家層面PPP新機制制度體系基本建立。此前，四川省針對高速公路特許經營管理先后出臺的《四川省高速公路“建設—運營移交”項目管理辦法》（川辦發〔2019〕6號）、《四川省高速公路投資管理暫行辦法》（川交規〔2022〕9號）均已到期失效，為全面落實黨中央、國務院交通強國建設戰略部署和新機制政策要求，加快推動高速公路高質量發展，完善省級層面高速公路項目特許經營管理制度，四川交通運輸廳研究制定了《四川省高速公路項目特許經營管理辦法》（以下簡稱《辦法》），2025年2月以四川省人民政府辦公廳名義印發，4月1日起正式實施。

如何理解政府和社會資本合作（PPP）、特許經營、BOT等概念之間的關系？

按照新機制和《辦法》要求，所有高速公路政府和社會資本合作（PPP）項目均須采用基于使用者付費的特許經營模式，具體實施方式主要包括建設—運營—移交（BOT）、改建—運營—移交（ROT）等，也就是說高速公路特許經營項目均屬于PPP新機制規范的范疇，均應該受到PPP新機制的政策規范，不存在不屬于PPP新機制的BOT項目、ROT項目。

二、主要內容

《辦法》起草思路是怎樣的？

《辦法》起草主要從以下五個方面予以考慮。

符合現行法律法規。

《辦法》符合《中華人民共和國公路法》《收費公路管理條例》《四川省高速公路條例》《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》《國家發展改革委、財政部關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》《經營性公路建設項目投資人招標投標管理規定》等法律法規及有關規定。

緊扣特許經營模式。

新機制指出政府和社會資本合作應全部采取特許經營模式實施，充分發揮市場機制作用，拓寬民間投資空間，堅決遏制新增地方政府隱性債務，從制度層級考慮，制定省級層面高速公路項目特許經營管理制度。

明確各方職責。

《辦法》明確項目決策、實施過程中，省政府、省直有關部門、市（州）政府、投資人和項目公司等各主體的職責。

規范項目全過程管理。

《辦法》涵蓋特許經營論證、投資人招標、投資管理、建設管理、運營管理、項目移交的全過程管理。

落實民營企業參與要求。

《辦法》落實國家關于民營企業參與的要求，提出民營企業股權占比應滿足《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單》及四川省配套文件的相應要求。

三、特許經營論證

特許經營項目是否還需要省政府授權？

新機制之前，四川省采取特許經營模式實施的高速公路項目按照《四川省高速公路條例》等規定，由市（州）政府向省政府報送授權申請文件，交通運輸廳會同省發展改革委、財政廳提出項目授權辦理意見并報省政府同意后，省政府授權市（州）政府作為實施主體，開展項目投資人招標等工作。

按照《指導意見》“地方各級人民政府可依法依規授權有關行業主管部門、事業單位等，作為特許經營項目實施機構”的要求，《辦法》優化了特許經營項目前期工作流程，明確市（州）政府按照屬地原則承擔主體責任，無需按項目逐一申請省政府授權。在項目特許經營方案經省發展改革委審核通過后，市（州）人民政府即可履行主體責任，組織開展投資人招標等工作。

經營性高速公路項目是否必須采取PPP新機制方式？可否由地方政府直接指定國有企業實施？

經營性高速公路項目不是必須采用特許經營模式。一方面，對具有一定投資回報的高速公路項目，應該充分論證采取特許經營模式的必要性和可行性，合理決策是否需要采取特許經營模式。是否采用特許經營是需要論證和比選的，是要根據項目的具體情況去進行決定的。另一方面，《收費公路管理條例》規定“經營性公路建設項目應當向社會公布，采用招標投標方式選擇投資者”，故經營性高速公路項目不應由地方政府直接確定投資者，而應通過招標投標方式選擇投資者。近期國家發展改革委和交通運輸部將聯合印發相關文件，進一步明確經營性高速公路PPP新機制項目的操作流程和有關要求。

如何認定高速公路特許經營項目層級？是以在公路網規劃中國家高速或地方高速劃分，還是按照實施機構或可研審批部門層級劃分，實施機構應由哪一級政府授權？

高速公路特許經營項目的層級與是否屬于國家高速公路無關，與可研審批部門的層級也無必然聯系，應與授權實施機構的人民政府的層級以及實施機構的級別保持一致。

需要說明的是，本級政府不應授權上一級或下一級行業部門或事業單位作為實施機構，比如說市級人民政府不宜授權區縣級行業部門作為實施機構；市級政府也無權授權省級行業部門作為實施機構。

如何理解“特許經營期限原則上不超過40年”？根據此條款，高速公路項目收費期限是否可突破30年？

《辦法》明確特許經營期限包括準備期、建設期和運營期（含收費期）三個階段，特許經營期限原則上不超過40年，投資規模大、回報周期長的特許經營項目可以根據實際情況適當延長，法律法規另有規定的除外。對于高速公路項目，《收費公路管理條例》對收費期上限有明確規定，應按照條例規定執行。雖然收費公路收費期起算日晚于特許經營期起算日，但特許經營期到期日不得晚于收費公路收費期到期日。

采取特許經營模式的高速公路項目收益率需要達到多少才能可以推出招商？

根據PPP新機制要求，《辦法》規定“擬采取特許經營模式的項目，其項目經營收入應覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報。盈利能力不足的項目可通過政府投資支持、資源補償改善效益”。

實踐中，不應該提前設定資本金內部收益率，更不應該根據內部收益率倒算項目預期收益。項目總投資是根據項目的建設成本測算的，項目未來的預期收益是應該根據未來的車流量和收費單價測算，項目總投資和項目預期收益確定之后，可測算項目內部收益率，再考慮貸款的成本和資本金情況。潛在投資人會根據項目的情況，自主決定是否參與項目投資。項目資本金內部收益率是根據客觀情況算出項目收益是否平衡的情況。如果提前設定資本金內部收益率，或者設定LPR的動態掛鉤機制，和項目決策所遵循的客觀規律方法不一致，不符合新機制要求。除法律法規和國家政策有明確規定外，不得針對具體項目設定任何保底安排，不得在特許經營協議中對具體項目作出保底約定或者承諾。

資本金注入、投資補助等政府投資支持，占項目總投資的規模或比例有無限制？

根據特許經營方案編寫大綱，實施特許經營項目，要對采取特許經營模式和傳統政府還貸模式進行多方面比較，對項目是否適合采取特許經營方式進行論證，盡可能減少政府投資支持，降低政府財政支出壓力。如果需要占比較高的政府投資支持，那么就需要重新考慮這個項目是不是適合采取特許經營的模式。對資本金注入方式予以政府投資支持的項目，政府出資人代表原則上不得在項目公司中控股，實質上對資本金注入方式進行政府投資支持做了限制性的規定的。

在建設期提供政府投資支持的項目，要在特許經營方案當中明確政府投資支持資金的來源、支持方式和額度上限。為了促進充分的市場競爭，可將投標者申請的政府投資支持金額作為一個重要的評標的標準。

特許經營項目實施流程是什么？

根據《指導意見》和《辦法》，高速公路特許經營項目實施流程：一是授權實施機構。地方各級人民政府依法依規授權有關行業主管部門、事業單位等，作為特許經營項目實施機構。二是編寫方案。項目實施機構參照可行性研究報告編寫規范，牽頭編制特許經營方案。三是審核方案。交通運輸廳初審特許經營方案、提出行業意見；方案根據行業意見修改完善后報省發展改革委審核，省發展改革委比照政府投資項目審批權限和要求，履行方案審核手續。四是通過公開招標選擇特許經營者。五是規范簽訂投資協議和特許經營協議。六是嚴格履行項目審批（核準）、備案手續。七是做好項目建設實施管理。

收益較好的高速公路項目和收益較差的是否可以打捆特許經營？不收費的公路項目是否可以打捆特許經營項目？

高速公路項目為使用者付費項目，如打捆后項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任，在合理情形下，多條高速公路項目可考慮“打捆”實施。打捆實施特許經營時應該編制一個特許經營方案。不收費的公路項目為沒有經營收入的公益項目，根據特許經營方案編寫大綱要求，不得采用特許經營模式，不得與適合采用特許經營模式的項目“打捆”開展政府和社會資本合作。

四、投資人招標

地方本級國有企業或本級國有企業子公司，是否可以作為社會資本方參與本級政府和社會資本合作項目，如何界定地方的本級國有企業？

PPP新機制要求除了作為政府出資人代表參與政府和社會資本合作項目外，地方本級國有獨資或者控股企業不得以任何方式作為本級PPP新建或改擴建項目的投標方，聯合投標方或項目公司股東。對于地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的新建或改擴建項目，地方本級國有企業可以作為政府出資人代表參與，作為政府出資人代表時，原則上不得在項目公司中控股。對于不涉及新建或改擴建的盤活存量的項目，鼓勵符合條件的國有企業參與。

地方本級國有企業控股當中的控股，既包括絕對控股，也就是持股超過50%，也包括相對控股，也就是持股雖然不足50%，但仍然會對項目產生決定性影響，這個都是屬于控股的范圍。對于地方本級國有企業的界定應當穿透來看，不管是子公司還是分公司，只要股權穿透后，凡是實際控制人為某級地方人民政府或某級地方財政國資等有關政府部門的，均應該認定為地方本級國有企業。

地方本級國有企業是否可以采取特許經營模式以外的其他方式，參與經營性收費公路建設項目？

特許經營模式是經營性高速公路項目建設可采用的模式之一，但并不是唯一模式。根據《收費公路管理條例》，所有經營性公路建設項目均應通過招標投標方式選擇投資者。如果地方本級國有企業通過招標投標方式成為特許經營模式以外其他模式經營性公路建設項目的投資者，可依法依規采取相應方式參與項目建設。

五、建設運營移交監管

改擴建項目是否必須重新通過公開競爭方式選擇特許經營者？如果協議已對改擴建工作明確約定，是否依照協議約定即可？

PPP新機制和《辦法》明確，“特許經營期限內因改擴建等原因需重新選擇特許經營者的，同等條件下可優先選擇原特許經營者”。如果此前簽訂的特許經營協議已對改擴建工作實施主體作了明確約定，無需重新選擇特許經營者，可按照協議約定執行。但特許經營方案審核、特許經營協議簽訂、投資管理程序履行等仍應嚴格按照《指導意見》明確的工作要求執行。

特許經營期限內，擬提前終止特許經營協議或更換特許經營者的，可以由項目實施機構直接指定新的特許經營者嗎？

不能直接指定新的特許經營者。如該項目仍需采取特許經營模式，應按照《指導意見》和《辦法》明確的特許經營項目實施流程重新推進。

信息系統應由哪一主體填報，由哪一主體復核？

《國家發展改革委辦公廳關于建立全國政府和社會資本合作項目信息系統的通知》（發改辦投資〔2024〕151號）詳細規定了每一個環節的填報主體、填報內容、填報時間和填報要求。根據通知，信息系統填報的單位主要是三個方面，分別填報不同的類型的信息。第一個方面是實施機構，實施機構主要負責填報特許經營方案的有關內容；第二個方面是負責審核特許經營方案的發展改革部門，主要負責填報特許經營方案審核的有關內容；第三個是特許經營者或項目公司，主要負責填報特許經營協議，項目建設實施及項目運營情況等有關內容。同時，實施機構對特許經營者、項目公司填報信息予以復核，審核特許經營方案的發展改革部門對實施機構填報信息予以復核。根據通知，各省級發展改革部門一方面要組織做好各地區特許經營項目信息填報工作，并負責按要求做好項目信息系統中不符合新機制要求的項目的清理整改；另一個方面，負責審核特許經營方案的發展改革部門要認真完成這個項目信息的填報，并且做好項目的復核把關。

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編輯：李貝貝

校對：苗挺節

審核：潘永輝 王碩 陳露

來源：四川省交通運輸廳

封面：《正在鋼桁梁安裝施工的沿江高速新金段新市金沙江特大橋》，攝影 沿江高速新金段ZX1項目部 邊華強

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